SENTENZA N.
23
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
Composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio
dei Ministri con ricorso notificato il 28 marzo 1960, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 1 aprile 1960 ed iscritto al n. 6 del
Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione
siciliana, sorto a seguito del decreto del Presidente della Regione siciliana
15 febbraio 1960, n. 55/A, concernente: "Diritto della Società "À
Zagara" a gestire nel Kursaal di Taormina tutte le attività economiche già
esercitate in Libia dall'E.T.A.L.".
Udita nell'udienza pubblica del 22 marzo
1961 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli
avvocati Natale Ciancio e Giuseppe Guarino, per il Presidente della Regione
siciliana.
Ritenuto in
fatto
1. - In accoglimento di un'istanza della
Società "À Zagara", il Presidente della Regione siciliana emanava il
decreto 15 febbraio 1960, n. 55/A, col quale, affermando di esercitare poteri
che come organo decentrato dello Stato gli deriverebbero dal R.D. 18 marzo
1944, n. 91, e successive modificazioni, e dal D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n.
567, riconosceva il diritto della predetta Società a svolgere, nel Kursaal di
Taormina, tutte le attività economiche già esercitate in Libia dall'E.T.A.L.,
compreso il gioco d'azzardo. Ciò in analogia di quanto aveva fatto il 3 aprile
1946 il Presidente della Valle d'Aosta a detta dello stesso Sottosegretario per
l'interno (seduta della Camera dei Deputati dell'8 febbraio 1960) e in
conformità del decreto 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo
spettacolo della Sicilia, della cui esecuzione lo stesso decreto del Presidente
della Regione siciliana incaricava il Prefetto di Messina.
In riferimento a questo decreto del
Presidente della Regione siciliana il Presidente del Consiglio dei Ministri, a
mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione con ricorso notificato il 28 marzo 1960. La Regione siciliana, a
sua volta, si é costituita con deduzioni depositate il 16 aprile 1960.
2. - La difesa dello Stato ricorda, in
primo luogo, che l'E.T.A.L. era stato autorizzato, con decreto
interministeriale 30 aprile 1947, ad esercitare in Italia le attività
economiche già esercitate in Libia, ma solo quelle a cui si riferisce l'art. 1
del R.D. 31 maggio 1935, n. 1410, nelle quali non figura il gioco d'azzardo;
che perciò né l'E.T.A.L., né tanto meno i suoi subconcessionari (il
Guarnaschelli, prima, poi la Società "À Zagara") avrebbero mai potuto
esercitare in Italia il gioco d'azzardo; che, comunque, l'autorizzazione era
stata revocata, per l'E.T.A.L. e, a fortiori, per i suoi aventi causa, col
decreto interministeriale del 3 marzo 1951.
Del resto, quanto alla Società "À
Zagara", a parere dell'Avvocatura dello Stato, la sentenza 26
novembre 1959, n. 58, della Corte costituzionale ha già precisato che
l'autorizzazione in favore della predetta Società era contenuta esclusivamente nel
decreto del Presidente della Regione siciliana n. 203/A del 1959, ormai
annullato, e non nel decreto 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per il
turismo e lo spettacolo, o tanto meno nel decreto interministeriale del 30
aprile 1947, a cui la ricollega il provvedimento impugnato.
D'altronde, che tale autorizzazione non
potesse assolutamente derivare dal decreto 1949, n. 1, dell'Assessore per il
turismo e lo spettacolo, secondo la difesa dello Stato, é ormai sicuro:
infatti, questo provvedimento non ha avuto efficacia per mancata registrazione
e lo Stato non aveva interesse ad impugnarlo (sentenza Corte
costituzionale n.
58 del 1959); ad ogni modo é stato assorbito dai decreti 10 luglio 1959 e
28 maggio 1959, n. 203/A, perciò, quanto all'esercizio del gioco d'azzardo, é
stato travolto con l'annullamento di questi ultimi da parte della Corte
costituzionale (cit. sentenza
n. 58 del 1959); infine,
esso richiamava espressamente, quale presupposto necessario, il decreto
interministeriale 30 aprile 1947, che é stato revocato, come s'é detto, col
decreto interministeriale del 3 marzo 1951: caduto il presupposto, ha perduto
efficacia anche il provvedimento che vi si riferiva.
La difesa dello Stato rileva, inoltre, che
il provvedimento impugnato, se si presenta in apparenza come un atto in cui il
Presidente della Regione, quale organo di decentramento statale, accerta e
dichiara il diritto della Società "À Zagara" a esercitare attività
economiche, compreso il gioco d'azzardo, in realtà non si limita ad accertare
questo preteso diritto, ma contiene esso stesso un autorizzazione regionale a
gestire la casa da gioco.
Dato ciò, il Presidente della Regione,
disponendo in materia riservata alla legge dello Stato, avrebbe invaso un campo
che rientra nella competenza esclusiva di quest'ultimo (sentenza n. 58 del
1959, della Corte costituzionale).
D'altra parte, il provvedimento sarebbe
illegittimo anche se lo si dovesse interpretare, alla luce della sua
formulazione e del suo preambolo, come un atto di accertamento emanato dal
Presidente della Regione quale organo di decentramento statale. Infatti, il
D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, é stato abrogato dall'art. 20, primo comma,
seconda parte, dello statuto speciale per la Regione siciliana (assunto nell'ordinamento
costituzionale solo in epoca successiva con legge 26 febbraio 1948, n. 2) e
perciò soltanto da quest'ultimo potrebbe essere derivato al Presidente della
Regione il potere di svolgere attività amministrativa statale. Ma, se é così,
rileva la difesa dello Stato, il Presidente della Regione é andato oltre i
limiti contenuti nel cit. art. 20: innanzi tutto, né questa norma né altre gli
conferiscono un potere di accertamento, potere che spetta soltanto all'Autorità
giudiziaria ordinaria e, in particolare, trattandosi di gioco d'azzardo, al
giudice penale, né qui si rientra in quelle ipotesi speciali in cui l'esercizio
d'un diritto é subordinato al riconoscimento dell'Autorità amministrativa; in
secondo luogo, come stabilisce lo stesso art. 20, l'attività amministrativa si
sarebbe dovuta esplicare "secondo le direttive dello Stato",
direttive che, invece, non ci sono state, anzi, a quanto si ricava dagli atti
più recenti, risulterebbero decisamente contrarie all'esercizio di tale
attività.
3. - La difesa della Regione, nelle sue
deduzioni, sostiene preliminarmente che in questa fattispecie mancherebbero i
presupposti del conflitto di attribuzione e che perciò il ricorso sarebbe
inammissibile.
Infatti, il Presidente della Regione,
emanando il decreto impugnato, avrebbe agito espressamente come organo di
decentramento statale a norma del R.D. 18 marzo 1944, n. 91, e successive
modificazioni, nonché del D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, e non come organo
regionale: il conflitto attuale, pertanto, riguarderebbe se mai due organi
dello Stato, anziché lo Stato e la Regione. Anche se il decreto impugnato
dovesse considerarsi, come afferma l'Avvocatura dello Stato, esercizio dei
poteri conferiti alla Regione dall'art. 20 dello Statuto speciale per la
Regione siciliana esso sarebbe sempre un atto amministrativo statale; di
conseguenza, in questo caso mancherebbe un presupposto del conflitto tra lo
Stato e la Regione.
In realtà, il Presidente della Regione -
rileva la difesa di quest'ultima - non ha utilizzato né poteva utilizzare il
cit. art. 20 dello Statuto regionale proprio perché non c'erano le direttive
statali a cui si riferisce tale norma; ha utilizzato, invece, i decreti 18
marzo 1944, n. 91, e 30 giugno 1947, n. 567, tanto é vero che li ha richiamati
espressamente; ha violato tutt'al più quei decreti, vale a dire precetti
contenuti in leggi ordinarie, invece che norme dello Statuto regionale, e
perciò, anche se é caduto in violazione di legge o in eccesso di potere, non ha
invaso la sfera di competenza costituzionale dello Stato; mancherebbe un altro
presupposto del conflitto di attribuzione.
Secondo la difesa della Regione, il ricorso
é anche infondato nel merito: il Presidente della Regione, nel provvedimento
impugnato, si limitava a dichiarare le conseguenze derivanti da un atto
regionale (il decreto) dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo (27 aprile
1949, n. 1) esplicando una facoltà che deriva dalla generale capacità dei
soggetti giuridici: non gli si potrebbe contestare il potere di compiere ammissioni
rispetto a rapporti già in atto. D'altra parte il ricorrente non ha saputo
indicare la norma costituzionale che il Presidente della Regione avrebbe
violato.
Quanto, poi, al contenuto di tali rapporti,
la difesa della Regione insiste sulla legittimità del cit. decreto 27 aprile
1949, n. 1, che, a suo avviso, non doveva essere registrato, non comportando
oneri finanziari, e, comunque, é in vigore, non essendo stato impugnato in
tempo, né essendo più impugnabile.
4. - La difesa dello Stato, nella memoria
depositata il 28 settembre 1960, ribadisce ed illustra le sue tesi.
In particolare, premette che le
dichiarazioni fatte in Parlamento, l'8 febbraio 1960, sono state male intese
nel preambolo del provvedimento impugnato: esse non contengono un riconoscimento,
da parte del Governo, del diritto ad aprire a Saint Vincent una casa da gioco e
perciò non costituiscono né un precedente né un argomento analogico da addurre
in questa causa.
Respinge l'eccezione d'inammissibilità sia
perché la Corte ha già deciso casi in cui la Regione aveva esercitato attività
statale decentrata a norma dell'art. 20 dello Statuto speciale per la Regione
siciliana (sentenze
nn. 9, 11,
17 e 18 del 1957, n. 77 del 1958),
sia perché l'analogia della situazione imporrebbe la stessa risposta se il
Presidente della Regione col provvedimento impugnato avesse agito
nell'esercizio di poteri derivanti da leggi speciali (R.D. 18 marzo 1944, n. 91,
e successivi): il supremo organo della Regione, anche nell'esercizio di
funzioni statali, conserverebbe sempre, e qui avrebbe conservato, la veste di
organo regionale. Perciò il conflitto sarebbe intersoggettivo e non, come
eccepisce la Regione, interorganico.
Nel merito l'Avvocatura dello Stato precisa
che nemmeno le norme contenute nelle leggi speciali (cit. R. D. n. 91 del 1944
e successivi) attribuiscono al Presidente della Regione il potere di
riconoscere diritti.
5. - La difesa della Regione, con memoria
depositata il 29 settembre 1960, ribadisce l'eccezione d'inammissibilità del
ricorso per mancanza dei presupposti essenziali del conflitto d'attribuzione.
Che il Presidente della Regione siciliana
abbia agito come organo di decentramento statale, risulterebbe sia dalla
domanda con cui gli si era rivolta la Società "À Zagara", in
accoglimento della quale il Presidente emanava il provvedimento impugnato, sia
dal richiamo, contenuto in quest'ultimo, alle leggi speciali ricordate poco fa,
sia dal fatto che il decreto é stato emesso senza il concorso della Giunta:
appunto, l'ultima di quelle leggi (il decreto n. 567 del 1947), che lo Statuto
speciale per la Regione siciliana, essendo anteriore, non può avere abrogato,
attribuirebbe al Presidente l'esercizio della competenza statale in tutti i
casi in cui gli uffici dello Stato abbiano continuato ad esistere; il
provvedimento impugnato non sarebbe altro che esercizio di questa competenza e
perciò opera di un organo statale.
Del resto, anche se fosse stato emanato a
norma dell'art. 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, si
sottrarrebbe al giudizio della Corte costituzionale: mancherebbe ugualmente il
conflitto di attribuzione poiché il Presidente regionale avrebbe agito entro la
sfera di una competenza attribuitagli da quella norma, poco importa se contro o
senza direttive statali.
Infine, qualora il decreto del Presidente
della Regione fosse un provvedimento regionale in senso stretto, non sarebbe,
comunque, un atto amministrativo: la Regione non faceva che riconoscere come un
qualunque privato un diritto preesistente e impegnarsi a non turbarne
l'esercizio, cioè a un'attività che, non attenendo alla competenza di diritto
pubblico, non potrebbe essere sindacata dalla Corte.
Nel merito, la difesa regionale tra l'altro
riafferma che il diritto della Società "À Zagara" deriva a ogni modo
dal citato decreto assessoriale n. 1 del 1949, ormai insindacabile: il
successivo decreto regionale 28 maggio 1959, n. 203/A, non lo avrebbe assorbito
ma confermato e modificato; anche se lo avesse assorbito, l'annullamento del
secondo da parte di questa Corte avrebbe riportato in vita il primo, cioè il
decreto del 1949. Il quale autorizzava all'apertura della casa da gioco tanto
l'E.T.A.L. quanto i suoi subconcessionari, come la Società "À
Zagara", di modo che la revoca dell'autorizzazione avvenuta nel 1951 nei
confronti dell'E.T.A.L. non avrebbe potuto toccare il diritto già maturato in
favore di quella Società. L'affermazione contraria contenuta nella sentenza della
Corte costituzionale n. 58 del 1959
non farebbe stato, tra l'altro, perché non é parte del dispositivo.
6. - Nella discussione orale l'Avvocatura
dello Stato ha illustrato in breve le sue tesi. Dal canto suo la difesa
regionale, oltre che svolgere largamente le proprie, ha osservato che in questo
caso, se si nega al provvedimento la qualifica di atto statale, lo si deve
necessariamente considerare emanato nell'esercizio di poteri propri, originari
della Regione, non derivati ad essa dalla sfera di competenza dello Stato, e
perciò tali da non poter invadere questa competenza.
Considerato
in diritto
1. - L'eccezione di inammissibilità,
avanzata dalla difesa regionale, si fonda sul presupposto che il provvedimento
impugnato sia un atto non propriamente regionale, emesso da un organo
decentrato dello Stato, cioè dal Presidente della Regione nell'esercizio di
quella potestà amministrativa statale che gli sarebbe stata attribuita dai
decreti legislativi luogotenenziali n. 416 del 1944 e n. 50 del 1945 e dal
D.L.C.P.S. n. 567 del 1947: i precedenti, l'occasione e il preambolo del
provvedimento, che si rifà espressamente a quei decreti, lo qualificherebbero
sicuramente come atto statale; rispetto ad esso, perciò, non si potrebbe
neanche ipotizzare un conflitto di attribuzione poiché questo non può sorgere
tra organi dello stesso potere (nella specie, amministrativo statale).
L'eccezione non merita accoglimento.
Infatti, il provvedimento impugnato, nonostante le sue premesse, é un atto
regionale, emesso dal Presidente della Regione nell'esercizio di poteri propri,
consacrati nell'art. 20, primo comma, prima parte, dello Statuto speciale per
la Regione siciliana. Non basta il richiamo espresso ad una legge, contenuto in
un atto amministrativo, perché questo si qualifichi come esplicazione dei
poteri conferiti dalla legge richiamata. Occorre, invece, guardarne il
contenuto e la materia, e tener conto del luogo, del tempo e dei motivi che gli
hanno dato ispirazione.
Posto ciò, non si può dimenticare che il
decreto Pres. Reg. sic. 15 febbraio 1960, n. 55/A, é stato emanato dal
Presidente della Regione siciliana, dopo che altri provvedimenti ad analogo
contenuto erano stati presi dallo stesso, o da altri organi della Regione,
nell'esercizio della propria competenza istituzionale; né mai, prima d'ora,
s'era sentito il bisogno di rifarsi ai tre decreti riguardanti l'esercizio, da
parte dell'organo regionale, della potestà amministrativa statale, anzi si era
sempre fatto riferimento all'articolo 20 Statuto speciale per la Regione
siciliana nel punto che regola proprio quella competenza. Non v'é motivo per credere
che il provvedimento impugnato abbia una diversa natura.
2. - D'altro canto la Corte costituzionale
con la sentenza
n. 58 del 1959 ha già accertato che il decreto interministeriale 30 aprile
1947, che autorizzava l'E.T.A.L. a svolgere attività economiche in Italia, e
perciò anche in Sicilia, ha perduto oramai ogni valore in virtù del successivo
decreto interministeriale 3 marzo 1951, n. 82. Pertanto, con la sopravvenuta
inefficacia del citato decreto del 1947, la materia non é più oggetto di
disciplina da parte di norme e di provvedimenti statali; materia, che del resto
non soltanto rientra statutariamente nella competenza esclusiva della Regione
(cit. artt. 14, lett. n, e 20, primo comma, prima parte), ma, ormai, non può
essere disciplinata se non da organi regionali dopo che sono entrate in vigore
le relative norme d'attuazione (D.P.R. 9 aprile 1956, n. 510).
Non c'é dubbio che le attività economiche
di enti come l'E.T.A.L., o come gli aventi causa di quest'ultimo, siano state
sempre autorizzate "allo scopo di incremento turistico e
alberghiero", tanto che l'ultimo provvedimento, ora impugnato, e stato
preso su proposta dell'Assessore al turismo e allo spettacolo. Perciò i decreti
n. 416 del 1944, n. 50 del 1945 e il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947, che
attribuisce al Presidente della Regione siciliana l'esercizio di potestà
amministrativa statale, data la materia del turismo, almeno in questo caso sono
ormai fuori questione: il richiamo che fa ad essi il preambolo dell'atto
impugnato é assolutamente privo di valore: tanto più che proprio il D.L.C.P.S.
n. 567 del 1947 attribuiva al Presidente della Regione l'esercizio della
potestà amministrativa statale "solo in quanto occorre", cioè fuori
dell'ambito della diretta potestà regionale.
La stessa esigenza generale di
conservazione degli atti amministrativi addita il provvedimento impugnato come
un atto della Regione siciliana: ché, se fosse d'un organo statale, potrebbe
essere privo d'efficacia riguardando materia, il turismo e lo spettacolo,
sottratta alla competenza dello Stato.
3. - Poiché il provvedimento impugnato é un
atto regionale, resta da vedere se abbia invaso in qualche modo la sfera della
competenza dello Stato. La difesa della Regione lo nega soprattutto perché esso
si sarebbe limitato a riconoscere una situazione ed un diritto preesistenti
senza apportare innovazioni o mutamenti. Ma neanche questa eccezione può essere
accolta.
Infatti, il decreto del Presidente
regionale riconosce il diritto della Società "À Zagara" "ad
esercitare tutte le attività economiche già esercitate dall'E. T. A. L. in
Libia", ma lo riconosce come derivante dal decreto assessoriale 27 aprile
1949, n. 1; dunque, il provvedimento impugnato afferma che sia in pieno vigore
quest'ultimo decreto, il quale, invece, come risulta dalla sentenza n. 58 del
1959 della Corte costituzionale, é sicuramente senza effetto perché é stato
revocato, nel 1951, il decreto interministeriale del 1947 su cui esso si
fondava: una volta che l'E. T. A. L., a datare dal 1951, non poteva più
svolgere attività economiche in Italia, essendo venute a cessare le ragioni che
ne avevano consigliato l'autorizzazione con l'atto del 1947, non poteva più
considerarsi vigente il decreto assessoriale del 1949, che, solo in
applicazione di quell'atto, aveva consentito in Sicilia, e specialmente a
Taormina, lo svolgimento delle stesse attività. La difesa regionale ritiene
che, siccome il decreto assessoriale del 1949 ha esteso l'autorizzazione anche
ai subconcessionari dell'E.T.A.L., la revoca del 1951, limitata espressamente
al solo E.T.A.L., non abbia toccato il diritto di costoro, ma la tesi non ha
fondamento sia perché in generale un'autorizzazione, concessa a un soggetto in
quanto egli sia subconcessionario d'un altro, col cadere della concessione di
quest'ultimo viene meno per mancanza del suo presupposto, sia perché in
particolare il decreto n. 1 del 1949 non autorizzava affatto, direttamente, i
subconcessionari dell'E.T.A.L., ma, più precisamente, consentiva che questo
svolgesse le attività economiche "anche 'a mezzo di organi dipendenti e di
subconcessionari" (art. 2): la sorte di costoro, riguardo a tali attività,
era necessariamente legata a quella dell'E.T.A.L.
Il provvedimento impugnato, poiché
riconosce come esistente un diritto che in realtà non sussiste e la cui
insussistenza é stata già accertata da questa Corte (cit. sentenza n. 58
del 1959) ha un deciso valore innovativo, contiene una vera e propria
autorizzazione.
4. - Perciò, in quanto attribuisce alla
Società "À Zagara" il diritto di aprire una casa da giuoco così come
l'aveva il suo dante causa, cioé l'E. T. A. L., esso deroga agli artt. 718 e
segg. Cod. pen., toccando una materia riservata alle leggi dello Stato. Su
questo punto la Corte costituzionale non può che riaffermare la propria
giurisprudenza e, come ha fatto con la sentenza n. 58 del
1959, annullare il decreto del Presidente regionale.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
pronunciando sul ricorso, proposto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri con atto notificato il 28 marzo 1960:
a) respinge l'eccezione di inammissibilità
dedotta dalla Regione siciliana;
b) dichiara, in accoglimento del ricorso
proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che non spetta alla Regione
di emanare provvedimenti in materia di giuochi d'azzardo in deroga a norme
penali;
c) annulla per conseguenza il decreto del
Presidente della Regione siciliana n. 55/A del 15 febbraio 1960 in quanto esso
consente l'apertura d'una casa da giuoco a Taormina.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 maggio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 17 maggio 1961