SENTENZA N.
22
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del
disegno di legge approvato dal Consiglio regionale sardo il 16 giugno 1959,
riapprovato il 25 maggio 1960, contenente norme relative al turismo, promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato l'8 giugno
1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 15 giugno 1960
ed iscritto al n. 12 del Registro ricorsi 1960.
Vista la costituzione in giudizio del
Presidente della Regione autonoma della Sardegna;
udita nell'udienza pubblica del 1 marzo
1961 la relazione del Giudice Costantino Mortati;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi, per il ricorrente, e l'avvocato Pietro Gasparri, per
il Presidente della Regione autonoma della Sardegna.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso notificato al Presidente della
Giunta regionale sarda l'8 giugno 1960, il Presidente del Consiglio dei
Ministri, ha chiesto che questa Corte dichiari l'illegittimità costituzionale
del disegno di legge approvato dal Consiglio regionale sardo il 16 giugno 1959,
riapprovato il 25 maggio 1960, contenente norme relative al turismo, perché
ritenuto in contrasto con gli artt. 3, prima parte e lett, p, e 56 dello
Statuto speciale per la Sardegna.
Rispetto a ciascuna delle disposizioni
dell'atto normativo impugnato, i motivi d'impugnativa vengono così specificati:
a) l'art. 1 nell'attribuire all'Assessore
regionale al turismo compiti che le leggi statali assegnano all'Amministrazione
statale ha violato il principio fondamentale, secondo cui siffatto
trasferimento di competenze non può essere altrimenti disposto che con apposita
norma di attuazione, per opera dello Stato;
b) l'art. 2 é illegittimo per avere
subordinato l'attività di propaganda turistica degli enti provinciali pel
turismo alle direttive impartite dall'Assessorato regionale al turismo, poiché
detti enti hanno per legge ordinamento ed amministrazione propri ed agiscono
alla diretta dipendenza del Ministero del turismo e dello spettacolo. Anche se
l'articolo si dovesse interpretare come se lasciasse sopravvivere la concorrente
competenza di detto Ministero, permarrebbe la sua invalidità, perché, nel
possibile contrasto di direttive, ove gli enti provinciali per il turismo
seguissero quelle della Regione, l'Amministrazione statale verrebbe privata
dell'effettività delle sue funzioni;
c) l'art. 3 é, poi, da considerare
incostituzionale per un triplice ordine di motivi. Anzitutto perché esso,
nell'affidare ad organi regionali il riconoscimento delle stazioni di cura,
soggiorno e turismo, nonché la revoca di tale riconoscimento e la dispensa
dalla costituzione della relativa azienda autonoma, viene a privare di queste
funzioni l'Amministrazione dello Stato, a cui esse spettano in base
all'ordinamento statale. Inoltre, perché dal riconoscimento delle stazioni di
cura, soggiorno e turismo, che l'articolo stesso assegna alla competenza della
Regione, consegue l'applicazione del contributo speciale di cura nonché
l'eventuale autorizzazione alle speciali contribuzioni di cui all'art. 15
R.D.L. n. 765 del 1926: conseguono cioè effetti di rilievo tributario (non
incidenti sul turismo, in quanto il primo é corrisposto da coloro che nella
località riconosciuta stazione di cura, soggiorno e turismo esercitano
industrie, commerci, arti e professioni, e le secondo sono corrisposte, oltre che
dai turisti, dai residenti in quelle località) esorbitanti dalla materia
affidata alla Regione perché attinenti a quella parte della disciplina dei
tributi spettante allo Stato. Infine, perché, con l'attribuire alla Regione il
potere di dispensare i Comuni dall'obbligo della formazione delle aziende
autonome (potere che, invece, spetta ai Prefetti e si esercita quando
sussistano giustificati motivi eccezionali che non trovino riscontro in
movimenti turistici di interesse nazionale) invade la materia dell'ordinamento
degli enti locali, non rientrante nella competenza regionale;
d) l'art. 4 a sua volta, attribuendo al
Presidente della Giunta regionale le nomine dei Presidenti degli enti
provinciali per il turismo, dei Presidenti delle aziende di soggiorno cura e
turismo, nonché dei componenti i comitati di dette aziende, esautora gli organi
statali a cui queste nomine sono affidate dalle leggi dello Stato, così come
esautora gli organi non statali ai quali solamente spetta la nomina di alcuni
dei membri dei comitati predetti, mentre essa esula dalla potestà legislativa
attribuita alla Regione in materia;
e) l'art. 5, poi, viola gli artt. 3, lett.
b e p, 45 e 56 dello Statuto, nonché i principi dell'ordinamento statale
sull'autonomia dei Comuni perché affida all'Amministrazione regionale la
vigilanza e la tutela delle aziende di soggiorno e cura, mentre secondo le
leggi statali le aziende stesse seguono per questa parte la disciplina delle
aziende municipalizzate e come tali sono sottoposte al controllo dei Comuni.
Inoltre, per i Comuni dispensati dall'obbligo di costituire le aziende, il
controllo esercitabile dalla Regione dovrebbe essere limitato agli atti, mentre
la formula adoperata dall'art. 5 é così generica da rendere possibile
l'estensione anche agli organi;
f) l'art. 6 conduce anch'esso
all'esautoramento di organi statali quando affida all'Amministrazione regionale
la funzione della "classifica alberghiera" (che per legge dello Stato
spetta agli enti provinciali per il turismo, i cui provvedimenti sono soggetti
a ricorso gerarchico al Ministro per il turismo e lo spettacolo), nonché quella
relativa all'applicazione delle norme sul "vincolo alberghiero" e,
altresì, all'annullamento di questo vincolo, di competenza dello stesso
Ministro. Esautoramento che non viene eliminato pel fatto che la norma
regionale prevede la previa intesa con i competenti organi statali. Si assume
che analogo esautoramento l'articolo stesso induce allorché attribuisce
all'Amministrazione regionale competenza in materia di "tariffe
alberghiere", sia che tale competenza debba essere intesa come riferita
alla determinazione di queste tariffe (nel caso si avrebbe incidenza in materia
non attinente, almeno in parte, al turismo e, pertanto, sottratta alla Regione,
perché spettante ai comitati provinciali prezzi) sia che essa debba essere
intesa come riferentesi solo al controllo sulla loro osservanza, ora spettante
agli enti provinciali per il turismo ed al Ministero del turismo e dello
spettacolo;
g) infine, l'art. 7 é illegittimo perché
interferisce sulla competenza statale, per quanto riguarda il coordinamento sul
piano nazionale delle attività turistiche, e, pertanto, in contrasto col
principio generale da esso desumibile secondo il quale competente a valutare ed
a tutelare gli interessi nazionali é lo Stato che di quegli interessi é
esclusivo portatore.
Il ricorso é stato depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 15 giugno 1960; del deposito é stata
data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 155 del 25 giugno
1960 e nel Bollettino della Regione autonoma della Sardegna, n. 30 del 21
giugno 1960.
La Regione autonoma della Sardegna - in
persona del suo Presidente Efisio Corrias, rappresentato dall'avv. Pietro
Gasparri - si é costituita in giudizio, depositando le proprie deduzioni in
cancelleria il 28 giugno 1960. Essa, quanto ai motivi del ricorso che si
riferiscono complessivamente a tutte le disposizioni della legge impugnata,
obietta:
La censura, con la quale si afferma che con
la legge impugnata il legislatore abbia usurpato allo Stato il potere di
emanare norme di attuazione, si fonda su una interpretazione dell'art. 56 St.
sar., erronea sotto diversi profili. Anzitutto, un'apposita norma di
attuazione, da emanare con la procedura prevista da questo articolo, é
necessaria solo quando si tratti di porre in essere un "passaggio degli
uffici e del personale dello Stato alla Regione". Passaggio che si ha
quando tutto un complesso organico periferico dello Stato, sorto prima della
nascita dell'ente regionale per amministrare materie poi divenute, in virtù
dello Statuto, di competenza regionale, viene trapiantato giuridicamente
nell'organismo della Regione insieme con il relativo personale divenuto per lo
Stato superfluo. Ipotesi del tutto diversa é, invece, quella che ricorre nella
specie, del trasferimento ad organi della Regione delle funzioni già esercitate
da organi centrali dello Stato, che delle stesse funzioni rimangono investiti
per quanto riguarda il rimanente territorio della Repubblica. Poiché tale
trasferimento non comporta modificazioni della struttura organizzativa dello
Stato, deve ritenersi sufficiente che la Regione abbia precisato con proprie
leggi a quale dei propri organi le funzioni in questione devono essere affidate
ed abbia effettivamente costituiti gli organi stessi (salvi gli opportuni
accordi con le corrispondenti amministrazioni statali riguardo al completamento
delle pratiche in corso ed alla ripartizione degli oneri finanziari).
Si osserva, inoltre, come allo stato
attuale sia da dubitare che norme di attuazione possano essere ancora emanate,
ed addirittura se possa considerarsi ancora esistente o comunque possa
rinnovarsi o sostituirsi la Commissione paritetica prevista dall'art. 56;
mentre non é, per contro, da dubitare che il processo di attuazione
dell'autonomia regionale non deve subire ingiustificati ritardi ed arresti.
Comunque, impropriamente si é sollevato in
questa sede il problema della necessità delle norme di attuazione quale
problema di legittimità di una legge regionale. La legge impugnata non si
presenta come una disposizione traslativa di funzioni intesa a sostituire
l'ipotetica legge statale all'uopo necessaria; volendo, invece, disporre in
ordine all'apparato amministrativo regionale, é perciò da ritenere valida di
per sé, a prescindere dalle eventuali condizioni esterne necessarie perché gli
organi amministrativi regionali possano cominciare a funzionare. La legge in
esame non contiene norme di competenza statale, poiché le attività
amministrative da essa previste certamente spettano alla Regione, ai sensi
degli artt, 6 e 3, lett. p, dello Statuto, così come ad essa spetta di
legiferare sull'ordinamento degli uffici della Regione e, conseguentemente, di
determinare quali organi dell'Amministrazione regionale debbano esercitare le
attività predette e quali debbano essere le procedure relative. Sicché anche ad
ammettere, in ipotesi, la necessità di un atto normativo dello Stato per far
cessare la competenza in materia dei propri organi, un tale atto costituirebbe
"una condizione di efficacia della legge regionale in esame, non già una
condizione della sua validità"; con la conseguenza che il problema della
necessità di una previa norma di attuazione potrebbe essere sollevato solo se
gli organi regionali cominciassero ad agire in sostituzione dei corrispondenti
organi statali, e ciò con il mezzo dell'elevamento di apposito conflitto di
attribuzione.
Osserva, poi, la difesa della Regione come
la seconda doglianza di carattere generale, con la quale si assume la violazione
del limite alla competenza legislativa regionale costituito dal rispetto degli
interessi nazionali, non può farsi valere innanzi alla Corte costituzionale,
ma, se mai, innanzi al Parlamento, e ciò a parte la considerazione che é stata
omessa ogni specificazione circa gli interessi che si presumono lesi.
Passando ad esaminare le censure elevate
nei confronti delle singole norme, la difesa stessa obietta:
a) Con riguardo a quelle relative all'art.
1, si fa osservare come la parte del medesimo che contempla l'esistenza,
nell'ordinamento amministrativo della Regione, di un Assessorato per il turismo
é pienamente legittima, perché rientra nella potestà organizzativa della
Regione. Ma ugualmente legittima é anche l'altra parte con cui si determinano
le incombenze del detto Assessorato, mediante rinvio materiale alle norme sulle
attribuzioni del Commissariato per il turismo, senza apportare ad esse alcuna
modificazione, come pure sarebbe stato possibile. E poiché le attribuzioni sono
state trasferite alla Regione in virtù dell'art. 6 dello Statuto, la doglianza
non appare fondata. Non può dirsi che l'articolo in parola violi la regola
secondo cui le leggi regionali non devono riguardare funzioni attribuite ad
organi statali, perché essa non si rivolge ad esse, bensì solo all'Assessorato
regionale. Se poi la censura si volesse riferire alla mancanza di apposita
norma di attuazione, varrebbero le considerazioni prima richiamate a
confutazione dello stesso appunto mosso alla legge nel suo complesso.
b) Con riguardo all'art. 2 si rileva, in
primo luogo, che gli enti provinciali per il turismo, in quanto costituiti per
operare nel territorio e su materia di competenza regionale, rientrano tra
quegli "enti amministrativi della Regione", riguardo ai quali la
Sardegna ha competenza legislativa primaria ai sensi dell'art. 3, lett. a, e
competenza amministrativa piena ai sensi dell'art. 6. Sicché non può che
spettare all'Assessorato regionale per il turismo di dirigere e coordinare
l'attività di questi enti. In secondo luogo, che nessun conflitto potrebbe
sorgere tra le direttive assessoriali e le eventuali direttive ministeriali,
perché la competenza regionale a dare direttive per la propaganda intesa a
convogliare le correnti turistiche in Sardegna non esclude l'analoga competenza
dello Stato riguardo alle correnti turistiche da convogliare in Italia ed allo
sviluppo del turismo interno: ed anzi le due propagande si integrano e si
potenziano a vicenda. Si possono, se mai, ipotizzare rivalità fra quelle che si
effettuano da parte di Regioni diverse; ma ciò é normale e può essere anche
vantaggioso, ma, comunque, esula dalla questione sollevata.
Quanto all'art. 3, si afferma come una
competenza legislativa in ordine all'imposta di cura e al contributo speciale di
cura potrebbe essere riconosciuta alla Regione, ai sensi del combinato disposto
degli artt. 3, lett. a e p, e 8 dello Statuto. Ma nella specie si può
prescindere da tale questione perché la legge in esame non contiene nessuna
disposizione di carattere tributario, limitandosi a stabilire la competenza a
porre in essere degli atti amministrativi, i quali costituiscono solo il
presupposto per l'applicazione dei tributi previsti dalle leggi statali.
Quanto all'art. 4 si fa notare come le
nomine dei titolari, sia degli enti provinciali per il turismo che delle
aziende autonome di cura, soggiorno e turismo, rientrano nella già richiamata
competenza primaria, attribuita alla Regione dall'art. 3, di stabilire
l'ordinamento degli enti amministrativi della Regione; e non e dubbio che fra
tali enti rientrano quelli menzionati.
Si aggiunge come, in ogni caso, le nomine
cui si riferisce la norma impugnata fanno parte della categoria degli atti
amministrativi in materia di turismo, che la Regione é competente a compiere in
base al combinato disposto degli artt. 3, lett. p, e 6 dello Statuto.
Per l'art. 5 si afferma, anzitutto,
l'infondatezza del motivo basato sulla violazione dei principi delle leggi
dello Stato contenuti nel T.U. 15 ottobre 1925, n. 1578, sulla municipalizzazione
dei pubblici servizi, che dovrebbero valere anche per le aziende di cura, e ciò
perché - anche ad ammettere tale assurda assimilazione - il limite alla
competenza regionale é costituito (a termini dell'art. 3) non già dai principi
delle leggi statali bensì dai "principi dell'ordinamento giuridico dello
Stato".
Quanto, poi, all'accenno alla presunta
violazione di principi dell'ordinamento statale sull'autonomia dei Comuni, si
rileva, anzitutto, che essi, se limitati ad un determinato settore della
legislazione, non possono avere la generalità necessaria a farli assurgere a
principi dell'ordinamento; e poi che, in ogni caso, manca ogni precisazione del
contenuto del principio che si assume violato, precisazione che costituisce
onere a carico del ricorrente. Si osserva, altresì, che l'art. 5 non incide sui
controlli spettanti ai Comuni, che restano impregiudicati, ma, invece, su
quelli che gli artt. 16 e 55. del T.U. n. 1578 del 1925 attribuiscono alle
Giunte provinciali amministrative ed ai Prefetti. Per la parte dell'impugnativa
riferentesi ai controlli sui Comuni esonerati dal costituire l'azienda
autonoma, si mette in rilievo come la norma debba essere interpretata,
conformemente alla regola costituzionale precisata nella sentenza di
questa Corte n.
24 del 1957, nel senso della limitazione dei controlli stessi ai soli atti,
con esclusione di ogni estensione agli organi. Una diversa interpretazione che
fosse eventualmente adottata, in via di fatto, dalla Regione potrebbe, se mai,
dar luogo ad un conflitto di attribuzioni.
Per l'art. 6 la doglianza rivolta contro le
disposizioni concernenti le tariffe alberghiere, se venga riferita solo alla
determinazione di queste tariffe, appare sfornita di fondamento, in quanto
rientra perfettamente nella competenza regionale, la quale non riguarda solo il
turismo, ma si estende a tutta l'industria alberghiera, e rispetto a quest'ultima
niente ha più diretta attinenza della disciplina dei prezzi praticati dagli
albergatori.
Se poi la doglianza si riferisce al
controllo sull'osservanza delle tariffe medesime, interpretandosi la norma
impugnata nel senso che la Regione abbia voluto avocare a sé la competenza di
controllo affidata dalle leggi dello Stato agli enti provinciali per il
turismo, del pari la disposizione sarebbe legittima, in quanto rientrante nella
materia dell'"ordinamento degli enti amministrativi delle Regioni",
di competenza regionale. Anche se si ritenesse che la medesima voglia riferirsi
a quelle competenze in materia di prezzi che sono attribuite ad organi dello
Stato, e cioè in particolare alla vigilanza sulla osservanza delle norme
relative alla pubblicità dei prezzi alberghieri, che per l'art. 14 R.D.L. 24
ottobre 1935, n. 2049, é affidata ai Prefetti ed al Ministro per il turismo, si
tratterebbe sempre di attribuzioni che rientrano in pieno nella competenza
regionale in materia turistico - alberghiera. Riguardo ad esse, pertanto, la
necessità del concerto con l'autorità statale prevista dall'atto normativo
impugnato, costituisce una garanzia di coordinamento, magari opportuna, ma non
strettamente richiesta dallo Statuto, ed espressione, quindi, solo di uno scrupolo
della Regione nei confronti dello Stato. La difesa della Regione conclude in
ordine all'art. 6 con l'osservare come la questione cui esso dà luogo si
risolve in un problema di interpretazione da sciogliere, in sede di
applicazione, in modo conforme al rispetto dei limiti costituzionali, con la
conseguenza che ove l'interpretazione data dall'Amministrazione regionale
riuscisse troppo lata sorgerebbe una vertenza sulla validità dell'atto
amministrativo senza che debba essere toccata la costituzionalità della legge.
Per quanto riguarda, infine, l'ultimo degli
articoli impugnati, il 7, si fa notare come esso, preoccupandosi del
coordinamento delle attività turistiche sul piano nazionale, non solo non viola
il principio della competenza esclusiva statuale alla valutazione e alla tutela
degli interessi nazionali, ma anzi fa ad esso omaggio.
In base a questi rilievi la Regione
conclude, chiedendo che questa Corte dichiari inammissibile il ricorso prodotto
dalla Presidenza del Consiglio per quanto attiene all'asserita lesione degli
interessi statali, e, comunque, lo respinga in ogni sua parte.
Con la memoria depositata il 25 gennaio
1961 l'Avvocato generale dello Stato ha illustrato i motivi di ricorso. Ha in
particolare confutato la tesi sostenuta dalla Regione sulla cessazione di
efficacia dell'art. 56 dello Statuto, affermando (con il richiamo a precedenti
sentenze della Corte) che le Regioni prima dell'emanazione delle norme di
attuazione non possono legiferare nelle materie di loro competenza per la parte
che riguarda le funzioni attribuite ad organi dello Stato, ciò che vale a più
forte ragione per le materie (com'é quella del turismo) che presentano vaste
interferenze con altri settori riservati allo Stato. Sicché le norme di
attuazione non possono considerarsi mera condizione sospensiva dell'efficacia
della legge regionale che opera il trasferimento di tali funzioni, costituendo,
invece, condizione per la validità della medesima. Quanto all'eccezione di
incompetenza della Corte a giudicare dell'allegata violazione dell'interesse
nazionale ha osservato che, costituendo questo un limite della competenza
regionale, ogni sua esorbitanza determina un vizio di illegittimità. Passa,
poi, ad illustrare le considerazioni prima svolte a sostegno dei motivi di impugnativa
riferentisi ai singoli articoli.
Anche la difesa della Regione ha presentato
il 2 febbraio una memoria ad illustrazione della questione di carattere
generale, in ordine al valore da attribuire all'art. 56. Essa insiste sul
carattere non permanente del meccanismo normativo da esso previsto, quale
sarebbe comprovato da due ordini di considerazione. Il primo, desunto dal
concetto stesso di norme d'attuazione, le quali (a differenza di quelle di
applicazione) riguardano solo gli atti necessari a far divenire operante un
ente già potenzialmente esistente: sicché esse non possono essere invocate nel
caso della Regione sarda, che é ormai una realtà in atto. Il secondo,
deducibile dall'avvenuta estinzione degli organi cui l'art. 56 affida il
compito di predisporre le norme in parola e dell'impossibilità che vi é di
poterli sostituire.
Aggiunge la difesa della Regione che -
anche a volere ritenere ancora vigente l'art. 56 - l'avvenuta attuazione
dell'organizzazione regionale ha avuto come conseguenza di lasciare allo Stato
non più la titolarità, bensì solo l'esercizio delle competenze trasferite ad
essa dallo Statuto, Ciò si desumerebbe dall'art. 57, secondo cui le leggi
statali trovano applicazione nella Regione fino a quando quest'ultima non
disponga diversamente con le proprie norme primarie (per la cui emanazione non
si rendono, quindi, necessarie norme di attuazione) secondo sarebbe stato
affermato da questa Corte con la sentenza n. 2 del
1960. Quando la Regione si sia costituita ed abbia emanato le proprie norme
organizzative non é più vincolata a richiedere per le ulteriori manifestazioni
della propria volontà normativa il concorso dello Stato, salvo i casi in cui si
tratti di trasferire ad essa l'apparato burocratico statale cui in precedenza
spettava la funzione, oppure di imporre doveri a carico di organi statali:
ipotesi, queste, che non si verificano nella specie, in cui é solo l'esercizio
della funzione che si trasferisce all'ente locale, senza alcuna alterazione
dell'organizzazione cui prima essa apparteneva. Non può opporsi che in tal caso
un atto dello Stato si renda necessario allo scopo di fissare la data del
trasferimento dell'esercizio della funzione, poiché all'uopo basta un accordo
fra le autorità interessate dei due enti, da rendere noto con opportuna
pubblicità. Neppure sarebbe da obiettare che tale trasferimento possa importare
la risoluzione di problemi complessi, poiché i dubbi derivabili
dall'interpretazione di norme non devono essere risolte in via preventiva,
trovando essi (ove non sia possibile un accordo) la loro soluzione legale
attraverso l'elevamento di appositi conflitti di attribuzione.
A conclusione diversa non si potrebbe
giungere neppure invocando le esigenze del coordinamento relativamente a quelle
norme le quali possano interessare lo Stato e la Regione. Infatti, l'ipotesi
ora prospettata é quella tipica per la quale sarebbe prospettabile
l'opportunità di una disciplina ai sensi dell'art. 56: disciplina però non più
attuabile per il motivo dedotto in precedenza. Si aggiunge che anche ad
ammettere che la mancanza di un coordinamento preventivo sia suscettibile di
recare nocumento allo Stato, vi sarebbe modo di impedirlo sollevando la
questione di merito, per contrasto di interessi, avanti alle Camere.
Si conclude facendo osservare che,
comunque, anche a volere affermare la necessità di un intervento della legge
statale, questo dovrebbe porsi quale condizione solo per l'esercizio delle
attività amministrative della Regione, non già per quello del potere normativo,
potendosi, al più, considerare le manifestazioni del medesimo inoperanti, non
mai incostituzionali.
Considerato
in diritto
1. - Preliminare si presenta l'esame del
motivo di ricorso con cui viene contestato il potere della Regione sarda di
esercitare la competenza legislativa primaria ad essa attribuita nella materia
del turismo dall'art. 3, lett. p, dello Statuto, prima che siano state emanate
le norme di attuazione di cui all'art. 56 del medesimo.
Non appare fondata la tesi sostenuta dalla
difesa della Regione, secondo la quale l'emanazione di tali norme debba
richiedersi solo quando l'esercizio dei poteri assegnati all'ente regionale
importi il trasferimento a questo di un settore prima appartenente
all'organizzazione diretta dello Stato, e non già nel caso ricorrente nella
specie, in cui si dispone la pura e semplice assunzione da parte dell'ente
stesso di funzioni che non danno luogo ad alcuno spostamento di uffici.
Contrasta, infatti, con tali tesi il testuale e tassativo disposto del citato
art. 56, che richiede la previa emanazione delle norme in parola tanto per
l'una che per l'altra delle ipotesi prospettate.
Neppure da accogliere é l'interpretazione
restrittiva che si vorrebbe dare al termine "attuazione",
intendendolo, in contrapposto a quello di "applicazione", nel
significato di "prima attuazione", caratterizzata dalla funzione di
rendere operante in concreto l'ente prima fornito di vita solo potenziale, con
conseguente cessazione della funzione stessa al momento dell'effettiva
costituzione degli organi necessari a conferirgli la capacità di agire. Checché
si possa pensare della distinzione proposta fra l'attuazione e l'applicazione
di norme giuridiche, é certo che essa non giova a fornire un valido criterio
interpretativo dell'art. 56. Infatti, risulta chiaramente dalla correlazione da
questo posta fra le norme relative al passaggio degli uffici (il quale
evidentemente presuppone l'avvenuta formazione degli organi costituzionali
regionali) e quelle di attuazione, come ad entrambe sia stato affidato lo
stesso compito di stabilire i tempi ed i modi per il progressivo adattamento,
attraverso tappe successive, del preesistente ordinamento nuovo. Il che trova
pieno riscontro nella prassi seguita con l'emanazione dei successivi decreti
presidenziali 19 maggio 1949, n. 250, 19 maggio 1950, n. 327,15 gennaio 1951,
n. 55, i quali hanno provveduto a regolare le modalità per le assunzioni e per
l'esercizio di alcuni dei compiti trasferiti alla Regione. Come, d'altra parte,
si renderebbe possibile limitare il compito dell'attuazione alla pura e
semplice "prima formazione" degli organi costituzionali della
Regione, quando l'esercizio di parecchie competenze ad essa attribuite
presuppone, per preciso disposto statutario (es. art. 3, lett. d e e), una
previa specificazione della sfera loro propria, non effettuabile senza un
apposito intervento normativo?
Del resto la stessa difesa della Regione
riconosce che il trasferimento delle funzioni, anche quando non importi
passaggio di uffici dall'uno all'altro ente, richiede, tuttavia, una serie di
predisposizioni relative alla determinazione della data del trasferimento
stesso, alla definizione delle pratiche in corso, alla ripartizione degli oneri
finanziari, ed anche, a volte, al coordinamento delle attività trasferite con
quelle rimaste allo Stato, che in nessun caso possono rimanere affidate alla
legge regionale. Conviene, altresì, nel ritenere la impossibilità che da tale
legge si facciano discendere obblighi a carico di funzionari statali. Se questo
é, non può contestarsi l'invalidità dell'atto impugnato, poiché esso, per il
fatto di affidare agli organi della Regione tutte le attività inerenti al
turismo (come le direttive agli enti provinciali, le nomine dei loro
presidenti, il riconoscimento delle stazioni di cura, la vigilanza e tutela
sulle medesime, nonché sui Comuni dispensati dal costituirle, l'emissione di
provvedimenti sulle tariffe e sul vincolo alberghiero), se divenisse operante,
precluderebbe implicitamente, data la impossibilità di duplicazione di funzioni
aventi lo stesso oggetto, l'esercizio delle competenze assegnate dalle leggi
dello Stato ai propri uffici nella materia stessa, e conseguentemente verrebbe
ad imporre ad essi (in contrasto con le premesse accolte) obblighi per lo meno
negativi, di astensione dal fare.
Né può ritenersi consentito, per il danno
che ne deriverebbe alla certezza dei rapporti, affidare la determinazione della
data e delle modalità del passaggio ad "accordi" fra Stato e Regione,
come vorrebbe la difesa di quest'ultima, perché tale specie di atti non é in
nessun modo prevista quale forma di attuazione degli Statuti regionali.
Nessun argomento a favore di una diversa
soluzione può dedursi, poi, dall'art. 37 dello Statuto, secondo cui nelle
materie attribuite alla Regione rimangono in vigore le leggi dello Stato fino a
quando esso non abbia disposto con proprie norme. Infatti, contrariamente a
quanto la difesa della Regione ritiene, il detto articolo, lungi dal sottrarre l'esercizio
della legislazione regionale alla condizione della previa emanazione delle
norme di attuazione, dispone per il caso in cui, pur dopo il verificarsi di
tale evento, la Regione si astenga dal legiferare.
Si deve, quindi, concludere che l'appartenenza
alla Regione delle competenze ad essa attribuite dallo Statuto non é di per sé
sufficiente a consentirle l'esercizio in concreto delle medesime (sempreché
esse abbiano attinenza con l'ordinamento e le funzioni di uffici statali) fino
a quando non sia intervenuto l'apposito decreto legislativo del Capo dello
Stato, al quale esclusivamente spettano le determinazioni necessarie per
l'inizio delle attività regionali. La giurisprudenza della Corte é costante
nell'affermazione del principio enunciato (come risulta dalle sentenze
nn. 14, 15, 20
del 1956, 9, 11, 13, 14, 19, 39 del
1957, 1 del 1958, 44 e 65 del
1959, 19 e 43 del
1960), non contraddetta, come inesattamente
ritiene la difesa della Regione, dalla sentenza
n. 2 del 1960.
2. - Neppure degna di accoglimento può
ritenersi la tesi, avanzata in via subordinata dalla Regione, secondo cui le
norme dalla medesima emanate anteriormente a quelle presidenziali di
attuazione, sarebbero da ritenere non già invalide, bensì solo inefficaci. Pur
senza prendere posizione sul problema se competa alla Regione di sottoporre le
proprie leggi a termine iniziale e a condizione sospensiva, é da porre in
rilievo che la sospensione di efficacia inerente a tali dichiarazioni
accessorie di volontà deve risultare in modo esplicito, o almeno potersi
desumere univocamente dallo stesso contenuto delle statuizioni. Se, invece,
come avviene nella specie, il testo non offra alcun elemento sufficiente a far
ritenere lo stato di pendenza voluto conferire alle norme emanate, queste, in
virtù dei principi generali in materia, non potranno non entrare in vigore nel
quindicesimo giorno dalla pubblicazione con la conseguenza di vincolare alla
loro osservanza, se non altri, le autorità sottoposte al potere d'impero
esercitato dal legislatore regionale. Né il rimedio a tale evenienza potrebbe
affidarsi a postume impugnative da parte dello Stato contro i singoli atti con
cui si desse esecuzione alle norme così pubblicate (come pensa la difesa
regionale) dovendo, invece, farsi valere nel senso di precludere la possibilità
della loro emanazione. Ciò che può ottenersi solo per effetto della
dichiarazione di invalidità della legge che li consente: invalidità la quale
colpisce la pretesa, argomentabile dallo stesso tenore dell'atto, di divenire
operativa prima che sì sia verificato l'evento che condiziona l'efficacia
dell'atto medesimo.
3. - Nessuna influenza sulle conclusioni
alle quali si é pervenuti deve essere attribuita al fatto che le disposizioni
sul procedimento di formazione delle norme di attuazione siano inserite fra
quelle transitorie dello Statuto sardo, e neppure alla cessazione (avvenuta al
momento dell'entrata in funzione dell'organizzazione ordinaria della Regione)
di alcuni degli organi designati dall'art. 56 ad intervenire in detto
procedimento (Alto Commissario e Consulta regionale). Non si potrebbe
argomentare da tali circostanze la volontà del Costituente di limitare nel
tempo l'obbligo della previa emanazione delle norme di attuazione, perché (a
parte il rilievo che il titolo VIII, sotto il quale é collocato l'art. 56,
comprende non solo le disposizioni transitorie, ma anche quelle finali) con
tale interpretazione contrastano le esigenze, già messe in rilievo dei rapporti
fra Stato e Regione, quali risultano dal sistema costituzionale in cui lo
Statuto si inserisce. Pertanto, solo l'apposizione di un espresso termine di
decadenza avrebbe potuto condurre a diversa conclusione.
D'altra parte, non si rende possibile, per
risolvere la questione nascente dalla circostanza richiamata, né giovarsi (come
pure é stato sostenuto) dell'opera della vecchia Commissione paritetica nominata
in passato (dato che, anche a prescindere dalle difficoltà che in pratica
potrebbero impedire la convocazione di tale collegio, questo é ormai venuto a
perdere il carattere rappresentativo che ne giustifica l'intervento) e neppure
ricorrere alla applicazione, in via di analogia, della VIII dispos. trans.
della Costituzione, che affida alla sola legge della Repubblica l'emanazione
delle norme riguardanti il trasferimento dei poteri dallo Stato alle Regioni a
statuto ordinario, e ciò per la diversità della ratio di questa disposizione
rispetto a quella dell'art. 56. Infatti, lo speciale procedimento di formazione
delle norme previste da quest'ultimo costituisce applicazione del principio
dell'art. 116, diretto a potenziare l'autonomia di alcune Regioni, fra cui é la
Sardegna, e vuole salvaguardare l'esigenza di far risultare le modalità del
trasferimento dei poteri quanto più possibile aderenti alle necessità
dell'ente, quali possono essere avvertite e prospettate dai suoi rappresentati.
Si rende, pertanto, indispensabile che l'operazione di integrazione della
disposizione statutaria incompleta, affidata all'interprete, non comprometta il
mantenimento della garanzia costituzionale voluta assicurare e la mantenga
negli stessi termini in cui era stata predisposta. Il problema così formulato
appare di facile soluzione quando lo si prospetti nella sua giusta luce, e cioè
lo si riconduca ai principi relativi al passaggio delle competenze da organi
straordinari ad altri ordinari dello stesso ente. É da ricordare al riguardo
che l'Alto Commissario per la Sardegna e la Consulta regionale, istituiti,
all'origine, quali organi di decentramento dell'organizzazione diretta dello
Stato (secondo disponeva il R.D.L. 27 gennaio 1944, n. 21, e successive
modificazioni, ed il D.L. 12 dicembre 1944, n. 417, e successive modificazioni)
vennero ad assumere, dal momento dell'entrata in vigore dello Statuto speciale,
adottato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, la diversa veste di
organi provvisori dell'ente che doveva costituirsi, ed in tale qualità si
conferirono loro le competenze di cui agli artt. 55 e 56 (da essi
effettivamente adempiute, con la loro partecipazione alla formazione delle
norme di attuazione di cui ai decreti presidenziali 19 maggio 1949, n. 250, e
19 maggio 1950, n. 327). Così essendo, appare evidente che, una volta entrati
in funzione gli organi ordinari dell'ente, é a questi che devono ritenersi
trasferite quelle fra le competenze stesse che erano destinate, per la loro
natura, a perdurare oltre il periodo iniziale della prima formazione.
Non presenta, poi, difficoltà identificare
tali organi quando si tenga presente, da una parte, che lo stesso art. 56, nel
suo ultimo comma, ha direttamente provveduto a designare nel Consiglio
regionale l'organo successore della Consulta nel compito della emanazione dei
pareri ivi richiesti e, dall'altra, che, essendo il Presidente regionale
subentrato nella funzione, provvisoriamente affidata all'Alto Commissario, di
capo e rappresentante della Regione, é ad esso che deve ritenersi passato il
Compito della nomina dei due membri, i quali, insieme agli altri due, di nomina
governativa, devono entrate a comporre la Commissione paritetica.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale
della legge approvata dal Consiglio regionale sardo il 16 giugno 1959,
riapprovata il 25 maggio 1960, contenente "Disposizioni relative al
turismo", in relazione all'art. 56 Statuto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 maggio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 maggio 1961.