SENTENZA N.
21
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della
norma contenuta nel secondo comma dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n.
2248, all. E, promosso con ordinanza emessa il 21 marzo 1960 dal Pretore di
Pavia nel procedimento civile vertente tra Stroppa Franco e l'Intendenza di
finanza di Pavia, iscritta al n. 47 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 7 maggio 1960.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 15 marzo
1961 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per
l'Amministrazione finanziaria.
Ritenuto in
fatto
In un giudizio di opposizione ad
ingiunzione tributaria proposto davanti al Pretore di Pavia con ricorso 12
dicembre 1958 da Stroppa Franco contro l'Intendenza di finanza di Pavia,
l'Avvocatura distrettuale dello Stato, costituita in rappresentanza
dell'Amministrazione delle finanze dello Stato, in persona del Ministro in
carica, propose due eccezioni processuali: la inammissibilità della opposizione
a termini dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865, allegato E, per mancato previo
pagamento della imposta radio, di cui all'ingiunzione, e l'incompetenza
funzionale del Pretore adito.
Replicava l'opponente Stroppa alla prima
eccezione, sollevando la questione di illegittimità costituzionale della norma
contenuta in detto art. 6, e in genere dell'istituto del solve et repete,
perché in contrasto con le disposizioni degli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
Con ordinanza in data 21 marzo 1960 il
Pretore riteneva che la questione proposta non potesse considerarsi
manifestamente infondata e che essa fosse rilevante rispetto al giudizio
pendente, in quanto questo non avrebbe potuto essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale; a tale
proposito, osservava che "la questione relativa alla osservanza del
precetto del solve et repete é pregiudiziale a quella di competenza
laddove la sua inosservanza determina una carenza, sia pur temporanea, della
giurisdizione del giudice ordinario".
Disponeva, pertanto, la sospensione del
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione della questione di legittimità costituzionale dell'art, 6 della legge
20 marzo 1865, n. 2248, sulla abolizione del contenzioso amministrativo, in
relazione agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
L'ordinanza era regolarmente comunicata e
notificata a norma di legge e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 112 del 7 maggio 1960.
Si costituiva l'Amministrazione delle
finanze dello Stato, in persona del Ministro delle finanze, e interveniva il
Presidente del Consiglio dei Ministri, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Nelle deduzioni depositate il 21 aprile
1960, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e il 25 maggio 1960, per
l'Amministrazione delle finanze, si fa richiamo ai precedenti di
giurisprudenza, ricordando due sentenze della Corte di cassazione, Sezioni
unite, che dichiararono la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale proposta anche in relazione all'art. 113 della
Costituzione, e una terza, pure delle Sezioni unite, pervenuta alla stessa conclusione
in relazione all'art. 111 della Costituzione. Si contesta, poi, che l'onere del
pagamento dell'imposta possa concretare un ostacolo economico alla parità dei
cittadini, essendo questi, in quanto contribuenti, soggetti in ogni caso al
potere extraprocessuale di riscossione della imposta da parte
dell'Amministrazione, potere basato sul principio generale e fondamentale della
esecutorietà dell'atto amministrativo.
In relazione anche agli altri articoli
della Costituzione richiamati nell'ordinanza, e pure esaminati dalla Corte di
cassazione, la difesa dello Stato ricorda che, secondo l'ultima sentenza delle
Sezioni unite, si deve ritenere che l'istituto del solve et repete dà
all'azione dei contribuenti il contenuto di azione in ripetizione del tributo pagato,
con l'accertamento della illegittimità della imposizione, quando la
illegittimità già non risulti prima facie, nel qual caso l'accertamento
può astrarre dal presupposto del pagamento del tributo.
Conclude, quindi, perché la Corte
costituzionale dichiari non fondata la questione di illegittimità
costituzionale proposta dal Pretore di Pavia.
Nella memoria depositata in cancelleria il
2 marzo 1961 la difesa dello Stato ha ribadito le sue tesi, con l'aggiunta di
altri precedenti di giurisprudenza e dottrina.
Alla discussione della causa in udienza
pubblica é intervenuto solo il rappresentante della Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha anche dichiarato di rinunciare alla eccezione pregiudiziale
formulata nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
La questione che forma oggetto del presente
giudizio ha dato luogo da tempo a discussioni e decisioni nella dottrina e
nella giurisprudenza, che hanno prospettato diversi modi di qualificare
l'istituto del solve et repete. Compito della Corte costituzionale non é
quello di inquadrarlo nell'una o nell'altra categoria dogmatica, ma solo di
risolvere la questione se esso sia da ritenere legittimo costituzionalmente
rispetto alle norme contenute negli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione,
richiamati nell'ordinanza del Pretore di Pavia.
Sembra opportuno, anzitutto, rilevare che
ogni richiamo al principio della normale esecutorietà degli atti amministrativi
non reca alcun contributo alla soluzione della questione nel senso sostenuto
dalla Amministrazione finanziaria, perché quel principio non verrebbe in alcun
modo intaccato o eluso dal venir meno dell'istituto del solve et repete,
ben potendo anche in tal caso l'Amministrazione stessa procedere in via
esecutiva contro il contribuente moroso, nonostante qualsiasi sua opposizione,
posto che il giudice ordinario non é mai autorizzato a sospendere l'esecuzione
di provvedimenti dell'Autorità amministrativa. Si può dire, piuttosto, che
proprio l'esistenza di tale istituto indebolisce, in certo senso, l'efficacia
di quel principio, razionalmente e praticamente.
Il solve et repete é indubbiamente
una misura particolarmente energica ed efficace al fine dell'attuazione del
pubblico interesse alla percezione dei tributi e, appunto per questo, venne
introdotto ed é stato conservato tanto a lungo nella legislazione italiana,
nonostante vari progetti per l'abolizione, di iniziativa governativa e
parlamentare, e pur essendo stato esposto altrettanto a lungo a severe critiche
da parte della dottrina e ad interpretazioni correttive e limitative per opera
della giurisprudenza, la quale é giunta ad escludere l'applicabilità
dell'istituto stesso quando la pretesa tributaria risulti prima facie
assolutamente infondata.
Tutto ciò conferma che, anche
indipendentemente dai principi contenuti nella Costituzione, e già prima
dell'approvazione di questa, si era avuta una notevole evoluzione nella
sensibilità di coloro, cui spettavano la interpretazione e l'applicazione delle
norme vigenti: evoluzione provocata proprio dalla eccessività di quella misura,
che già appariva non consentanea ai principi informatori di un ordinamento
moderno in tema di rapporti fra il cittadino e lo Stato.
Sembra difficile supporre che il
legislatore costituente abbia ignorato un problema tanto dibattuto e, meno
ancora, che non lo abbia considerato risolto implicitamente attraverso la
formulazione dei principi generali, diretti in gran parte proprio a regolare i
rapporti fra i cittadini e lo Stato, contemperando le esigenze di questo con i
diritti di quelli, e - in ogni caso - ponendo le condizioni necessarie perché
questi diritti possano esser fatti valere ugualmente da tutti.
La imposizione dell'onere del pagamento del
tributo, regolato quale presupposto imprescindibile della esperibilità dell'azione
giudiziaria diretta a ottenere la tutela del diritto del contribuente mediante
l'accertamento giudiziale della illegittimità del tributo stesso, é in
contrasto, a giudizio della Corte, con tutti i principi contenuti negli
articoli della Costituzione enunciati nella ordinanza del Pretore.
Essa é in contrasto con la norma contenuta
nell'art. 3, perché é evidente la differenza di trattamento che ne consegue fra
il contribuente, che sia in grado di pagare immediatamente l'intero tributo, ed
il contribuente, che non abbia mezzi sufficienti per fare il pagamento, né
possa procurarseli agevolmente ricorrendo al credito, fra l'altro perché, anche
in caso di vittoria in giudizio, non otterrebbe il rimborso delle somme versate
se non con ritardo. Al primo é, dunque, consentito, proprio in conseguenza
delle sue condizioni economiche, di chiedere giustizia e di ottenerla, ove
possa provare di aver ragione; al secondo questa facoltà é resa difficile e
talvolta impossibile, non solo di fatto, ma anche in base al diritto, in forza
di un presupposto processuale stabilito dalla legge e consistente nell'onere
del versamento di una somma eventualmente assai ingente.
Le stesse considerazioni valgono a
giustificare anche il richiamo alle norme contenute negli artt. 24, primo
comma, e 113 della Costituzione, nei quali l'uso delle parole tutti e sempre ha
chiaramente lo scopo di ribadire la uguaglianza di diritto e di fatto di tutti
i cittadini per quanto concerne la possibilità di richiedere e di ottenere la
tutela giurisdizionale, sia nei confronti di altri privati, sia in quelli dello
Stato e di enti pubblici minori.
La Corte é, pertanto, dell'avviso che
l'istituto del solve et repete sia in contrasto con le norme della
Costituzione e che debba essere dichiarata illegittima la disposizione che lo
prevede.
É da osservare che nell'ordinanza del
Pretore si propone letteralmente la questione della illegittimità
costituzionale dell'intero art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E,
mentre l'istituto del solve et repete é previsto solo nel secondo comma
di tale disposizione e gli altri commi riguardano oggetti del tutto diversi.
Poiché l'ordinanza tratta esclusivamente, anche quando motiva sulla rilevanza
della questione, di quell'istituto, la Corte ritiene di dover interpretare
l'ordinanza stessa nel senso che il Pretore intendeva proporre la questione di
legittimità del solo secondo comma dell'articolo citato e che di conseguenza le
altre norme, pur contenute nello stesso articolo, non fanno parte dell'oggetto
del presente giudizio.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale
della norma contenuta nel secondo comma dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E, in riferimento alle norme degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1961.