SENTENZA
N. 73
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 6 del T.U. approvato con D. Pres. Reg.
sic. 9 giugno 1954, n. 9, e dell'art. 27 della legge reg. sic. 7 dicembre 1953,
n. 62, promosso con ordinanza emessa il 5 aprile 1960 dalla Corte
costituzionale in due giudizi per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Regione siciliana, iscritta al n. 51 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 125 del 21 maggio 1960 e nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 16 del 23 aprile 1960.
Udita nell'udienza
pubblica del 23 novembre 1960 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi il sostituto
avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per il Presidente del
Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Carlo Arturo Jemolo e Giuseppe Guarino,
per la Regione siciliana.
Ritenuto
in fatto
In due giudizi per
conflitto di attribuzione proposti con ricorsi del 26 giugno 1959 e del 28
luglio 1959, venivano impugnati innanzi a questa Corte, dal Presidente del
Consiglio dei Ministri, rispettivamente il decreto del Presidente della Regione
siciliana 23 aprile 1959, n. 146-A, e i decreti del Presidente della Regione
siciliana 15 febbraio 1959, n. 77-A, e 22 maggio 1959, n. 184-A. Tutti e tre
tali decreti facevano luogo all'annullamento di atti di autorità regionali e di
altre autorità locali, nell'esercizio del potere generale di annullamento
d'ufficio previsto e regolato dall'art. 6 del T.U. approvato con D. Pres. Reg.
sic. 9 giugno 1954, n. 9, al quale facevano espresso richiamo. Nella
trattazione dei giudizi l'Avvocatura dello Stato eccepì l'illegittimità
costituzionale dell'anzidetto art. 6 nonché dell'art. 27 della legge reg. 7
dicembre 1953, n. 62, dal quale quello traeva legittimazione.
Questa Corte, con ordinanza 5 aprile 1960, n. 22, dopo aver osservato che la mancata
impugnativa a suo tempo da parte dello Stato, in via principale, a tutela del
proprio ordinamento, dei menzionati artt. 6 e 27, non poteva precludere allo
Stato stesso la possibilità di sollevare incidentalmente in giudizio la
questione di legittimità costituzionale di quegli articoli al fine di difendere
posizioni giuridiche spettantigli in quanto soggetto dell'ordinamento,
disponeva la trattazione innanzi a sé della questione di legittimità
costituzionale dei citati artt. 6 e 27 (quest'ultimo, "limitatamente agli
aspetti per cui é stato trasfuso nell'art. 6 già citato"), in relazione
agli artt. 20, 14 e 15 dello Statuto speciale per la Regione siciliana.
Con la stessa
ordinanza la Corte procedeva alla riunione dei due giudizi per conflitto di
attribuzione e ne rinviava la trattazione, perché questa potesse aver luogo
congiuntamente a quella della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
In data 9 aprile 1960
l'ordinanza fu notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e al
Presidente della Regione siciliana e comunicata al Presidente dell'Assemblea
regionale siciliana. Essa é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 125 del 21 maggio 1960 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione
n. 16 del 23 aprile 1960.
Nel giudizio di
legittimità costituzionale così instaurato si sono costituiti il Presidente del
Consiglio dei Ministri depositando deduzioni in data 23 aprile 1960 e il
Presidente della Regione siciliana depositando deduzioni in data 21 maggio
1960.
Per il Presidente del
Consiglio dei Ministri l'Avvocatura dello Stato ha, altresì, presentato una
memoria in data 19 ottobre 1960.
Nelle deduzioni del
23 aprile l'Avvocatura dello Stato osserva che la giurisprudenza di questa
Corte si é costantemente pronunciata nel senso della esclusiva appartenenza al
Governo dello Stato del generale potere di annullamento degli atti
amministrativi contemplato dall'art. 6 T.U. com. e prov. 3 marzo 1934, n. 383.
Ne discende l'illegittimità delle disposizioni legislative della Regione
siciliana nei confronti delle quali é stata sollevata la questione di
legittimità costituzionale, dato che con esse la Regione, interpretando
erroneamente gli artt. 20, 14 e 15 del proprio Statuto speciale, ha inteso
attribuirsi - e per giunta in via esclusiva - una potestà di esclusiva
competenza statale.
Nelle deduzioni del
21 maggio la Regione ribadisce le argomentazioni contenute nelle difese
relative al primo dei due ricorsi per conflitto di attribuzione. Riafferma che
quello a suo tempo realizzato col decreto del Presidente regionale fu un potere
di annullamento "nell'ambito della medesima amministrazione" e non un
annullamento di tipo governativo. Aggiunge che il potere previsto dall'art. 6
T.U. reg. del 1954, n. 9, sarebbe, in effetti, un potere diverso da quello
previsto dall'art. 6 T.U. statale n. 383 del 1934, e che, comunque, l'esistenza
di un potere generale di annullamento del Governo dello Stato non può escludere
la coesistenza di un analogo potere regionale territorialmente limitato.
Osserva che, se l'art. 20 attribuisce alla Regione potestà amministrativa in
tutti i campi in cui ha potestà legislativa, non si può negare la legittimità
di leggi regionali che attribuiscono al Governo regionale la possibilità di
annullare provvedimenti amministrativi nei singoli settori ai quali si estende
la potestà normativa della Regione, e, in particolare, nella materia del regime
degli enti locali, in quella degli enti regionali, in quella delle opere pie
(lettere o, p, ed m dell'art. 14 ed art. 15 St. spec.): non possono ammettersi
riserve di potere statale oltre quelle previste dallo Statuto; e nello Statuto
non esiste alcuna riserva, a favore dello Stato, del potere di annullamento
nelle materie di competenza regionale.
A queste ultime
osservazioni l'Avvocatura dello Stato replica, tra l'altro, nella memoria del
19 ottobre, che il potere governativo di annullare in ogni tempo gli atti
amministrativi illegittimi di qualsiasi autorità non rientra né nel concetto di
"ordinamento", né in quello di "controllo" degli enti
locali, materie alle quali soltanto é limitata la competenza regionale a
riguardo degli enti locali. Tra le altre considerazioni l'Avvocatura aggiunge
che la Giunta regionale siciliana non é considerata dallo Statuto come un
organo dotato di competenza amministrativa: "anche per queste considerazioni
perciò deve escludersi che con gli atti impugnati la Giunta abbia esplicato
poteri amministrativi di autotutela, che l'ordinamento regionale non le
attribuisce".
L'Avvocatura dello
Stato conclude chiedendo che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni legislative nei confronti delle quali é stata sollevata la
questione di legittimità costituzionale. La difesa della Regione conclude nel
senso opposto.
Nella discussione
orale le difese hanno insistito nelle rispettive argomentazioni.
Considerato
in diritto
1. - Sebbene, per
evidenti ragioni di opportunità, i due giudizi sui conflitti di attribuzione,
introdotti coi ricorsi del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 giugno
1959 e del 28 luglio 1959 e riuniti con l'ordinanza di questa Corte del 5 aprile 1960, n. 22, siano stati discussi congiuntamente alla
questione sollevata con la stessa ordinanza, relativa alla legittimità
costituzionale delle norme invocate dalla Regione siciliana a fondamento del
potere esercitato con i decreti impugnati dallo Stato coi menzionati ricorsi,
la Corte ritiene che, data la diversità dei rispettivi oggetti, le due cause
già riunite relative ai conflitti di attribuzione e quella relativa alla
questione di legittimità costituzionale siano da decidere con separate
sentenze. Pertanto, mentre con altra sentenza di pari data vengono decisi i due
giudizi per conflitto di attribuzione, la presente sentenza riguarda unicamente
la questione di legittimità costituzionale.
2. - Sia nei propri
scritti, sia, particolarmente, nella discussione orale, la difesa della Regione
ha insistito nella tesi - già sostenuta prima dell'emanazione dell'ordinanza
dalla quale trae origine il presente giudizio di legittimità costituzionale -,
secondo la quale la Corte non avrebbe potuto sollevare essa stessa, in un
giudizio per conflitto di attribuzione, l'incidente di legittimità
costituzionale di una legge che regola la materia, ostandovi l'art. 137 Cost.,
l'art. 1 legge cost. 11 marzo
1953, n. 1, gli artt. 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87.
La Corte non ritiene
precluso dalla propria ordinanza n. 22 il riesame di tale punto. Quando sia
investita di una questione di legittimità costituzionale, e da chiunque lo sia,
essa ha, infatti, innanzi tutto, il dovere e il potere di esaminare, ai fini
della proponibilità della questione, la idoneità del soggetto e dell'atto.
Propostosi ed
esaminato il problema dell'ammissibilità del giudizio di legittimità costituzionale
in esame, la Corte non può però non riaffermare la infondatezza, in merito,
delle obbiezioni sollevate dalla difesa della Regione, ribadendo il proprio
convincimento, enunciato nell'ordinanza n. 22. L'art. 1 legge cost. 9 febbraio
1948, n. 1, legittima la Corte a sollevare in via incidentale, in un giudizio
per conflitto di attribuzione, la questione della legittimità costituzionale
delle disposizioni legislative in base alle quali il conflitto dovrebbe esser
risolto, senza che alcuna preclusione possa derivare, al riguardo, dal fatto
che il giudizio per conflitto di attribuzione verta tra gli stessi enti, l'uno
dei quali avrebbe potuto sollevare, e non sollevò, a suo tempo, in via
principale, mediante ricorso contro la legge dell'altro, la questione di cui
trattasi. Questo punto é già stato sufficientemente motivato nell'ordinanza n.
22; e la Corte non ritiene di dover modificare quelle argomentazioni o
aggiungerne altre.
3. - Allo scopo di risolvere
la proposta questione di legittimità costituzionale, é bene esaminare la genesi
e la funzione dell'art. 27 della legge reg. 7 dicembre 1953, n. 62, e dell'art.
6 del T.U. approvato col D. Pres. Reg. 9 giugno 1954, n. 9.
L'art. 1 legge reg. 7
dicembre 1953, n. 62, statuiva: "Le disposizioni del Testo unico della
legge comunale e provinciale, approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, e le
successive modificazioni, sono integrate e modificate, nel territorio della
Regione siciliana, in conformità degli articoli seguenti".
L'art. 27 della
stessa legge aggiungeva: "Le disposizioni contenute nella legislazione in
materia comunale e provinciale riguardanti la competenza di organi ed autorità
dell'ordinamento generale dello Stato debbono intendersi riferibili,
nell'ambito della Regione, agli organi ed autorità regionali sostituiti
nell'esercizio della relativa competenza".
L'art. 2 della
successiva legge reg. 14 dicembre 1953, n. 67, autorizzava il Governo della
Regione al coordinamento della legge stessa con quella n. 62 già ricordata, e,
inoltre, "al coordinamento in testo unico della legislazione in materia
comunale e provinciale vigente nel territorio della Regione siciliana".
In base a
quest'ultima disposizione, fu emanato, con D. Pres. Reg. 9 giugno 1954, n. 9,
il "Testo unico della legislazione in materia comunale e provinciale
vigente nel territorio della Regione siciliana".
Il Governo regionale
si limitò, con tale Testo unico, a ordinare insieme, senza alcuna
modificazione, le singole disposizioni normative, di fonte statale e di fonte
regionale, allora vigenti ai sensi delle leggi regionali n. 62 e n. 67 del
1953. Nel Testo unico così compilato - che non é una fonte di produzione
giuridica, ma una mera fonte di cognizione - é frequente il caso di
disposizioni legislative riportate più volte, nelle singole sedi nelle quali
sono contenute preesistenti disposizioni cui esse globalmente si riferiscono.
Così, appunto, é a dire per l'art. 27 legge reg. n. 62 del 1953, il quale
figura, ad es., come ottavo comma dell'art. 5, e come terzo comma dell'art. 6.
E altrettanto é a dire per l'art. 2 legge reg. 1 luglio 1947, n. 3, il quale
figura, ad es., come ultimo comma sia nell'art. 5 che nell'art. 6 del Testo
unico.
In particolare,
l'art. 6 del T.U. n. 9 é composto di quattro commi, dei quali i primi due
riproducono testualmente i due commi dell'art. 6 del T.U. com. e prov. statale
appr. con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, il terzo riproduce testualmente l'art. 27
legge reg. n. 62 del 1953, sopra riportato, e il quarto riproduce testualmente
l'art. 2 legge reg. n. 3 del 1947 ("Fino a quando l'Assemblea regionale
non avrà proceduto a regolare l'ordinamento amministrativo della Regione, i
poteri del Governo regionale sugli enti locali sono esercitati a mezzo degli organi
attualmente esistenti secondo le rispettive competenze"). Data la
struttura del T.U., é chiaro che le disposizioni inserite nei commi terzo e
quarto dell'art. 6 sono da considerare, in quanto tali, operanti soltanto in
relazione alle disposizioni inserite nei commi primo e secondo dello stesso
articolo.
La genesi e il
contenuto dell'art. 6 del T.U. n. 9 rivelano, comunque, che l'intento del
legislatore siciliano fu quello di avocare, "nell'ambito della
Regione", esclusivamente al Governo regionale il potere governativo
generale di annullamento d'ufficio in qualunque tempo degli atti amministrativi
di qualsiasi autorità, previsto e disciplinato dall'art. 6 T.U. com. e prov.
statale del 1934. É strano, dunque, che una delle tesi difensive della Regione
consista nel negare che quello che la Regione si é assunto sia il medesimo
potere considerato dall'art. 6 di quest'ultimo testo unico.
4. - Resta da
esaminare se, in base al suo Statuto speciale, la Regione siciliana potesse far
proprio, nel suo "ambito", il potere di cui si tratta.
Con le sentenze 26 gennaio
1957, n. 24, e 16 aprile 1959, n.
23, questa Corte ha già esaminato e risolto in senso negativo il problema,
con riferimento ad altre Regioni (Sardegna e Trentino-Alto Adige). Nella
seconda delle riferite sentenze la Corte ha avuto modo di precisare che quello
di cui trattasi é un potere di alta amministrazione e inerisce al carattere
unitario dell'ordinamento della pubblica Amministrazione nonostante la
molteplicità dell'articolazione dell'organizzazione statale in una pluralità di
organismi di varia autonomia. In quella occasione fu anche sottolineato che il
potere stesso va tenuto ben distinto dai poteri amministrativi di controllo,
dato che si caratterizza, rispetto a questi, per la estemporaneità e la
discrezionalità, essendo connesso con le mutevoli esigenze e valutazioni
dell'interesse pubblico. Da tali caratteristiche la Corte ha tratto la
conseguenza che il potere di cui trattasi non può essere esercitato da altri
che dal Governo dello Stato (v. anche la sent. 26 novembre 1959,
n. 58).
Né la conclusione può
esser diversa riguardo alla Regione siciliana. E vero che - come la sua difesa
insistentemente afferma - lo Statuto della Regione siciliana (peraltro non
ancora completamente tradotto in norme d'attuazione) attribuisce a questa
Regione una differenziata e più vasta autonomia. Ma tutto ciò, se vale a farle
riconoscere, nel sistema delle autonomie e del decentramento realizzato nel
Paese, una posizione di particolare rilievo, non può valere ad attribuirle
poteri ulteriori rispetto a quelli statutariamente conferitile. Infatti, é
principio cardinale del sistema vigente che le Regioni non siano ammesse ad
esercitare altri poteri, fuori di quelli ad esse riconosciuti con norme costituzionali.
E ciò comporta, tra l'altro, che non si può ritenere che il Governo regionale
sia subentrato, nell'ambito della Regione, a quello statale, se non nei limiti
in cui ciò sia stato direttamente o indirettamente previsto dallo Statuto
(come, p. es., é avvenuto per il potere di decisione dei ricorsi straordinari).
Perché l'avocazione
al Governo regionale, nell'ambito della Regione siciliana, mediante legge di
quest'ultima, del potere governativo di annullamento in qualunque tempo degli
atti amministrativi di qualsiasi autorità potesse esser considerata
costituzionalmente legittima, occorrerebbero delle norme costituzionali che ciò
prevedessero. Ma tali norme non esistono.
5. - Né é possibile
aderire alla tesi della Regione, secondo la quale la disciplina legislativa del
potere di cui trattasi e il potere stesso, non rappresentando questo una
"materia" a sé, ma inerendo alle singole "materie" in
relazione alle quali può essere esercitato, dovrebbero ritenersi spettare
senz'altro alla Regione in relazione a tutte le "materie", che, in
base agli artt. 14, 15, 17 e 20 dello Statuto regionale, rientrano nella
competenza legislativa e amministrativa della Regione. Si é già visto, infatti,
- e se ne sono spiegate le ragioni - che quello in questione é un potere
statale di carattere onnicomprensivo, il quale non inerisce ai singoli settori
dell'attività amministrativa, e neanche ai poteri di supremazia e di controllo
propri dei singoli settori. É da escludere quindi, in mancanza di altre
disposizioni costituzionali, che esso sia passato alla Regione pel solo fatto
che a questa é stata trasferita la potestà legislativa e amministrativa nelle
singole "materie" in ordine alle quali il potere in questione é
suscettibile di essere esercitato. Il quesito e la soluzione si pongono in
proposito, per la Regione siciliana, in termini per nulla diversi da quelli in
cui si pongono per le altre Regioni. Dunque, come é stata necessaria una norma
costituzionale ad hoc per il passaggio dallo Stato alla Regione siciliana del potere
di decisione dei ricorsi straordinari - il quale é anch'esso un potere
onnicomprensivo -, così soltanto una norma costituzionale ad hoc avrebbe potuto
importare il trasferimento dallo Stato alla Regione dei poteri in materia di
annullamento governativo d'ufficio in qualunque tempo degli atti di qualsiasi
autorità amministrativa.
6. - Da quanto
precede risulta che l'intero art. 6 del T. U. reg. 9 giugno 1954, n. 9, deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo. E del pari deve esserlo
l'art. 27 della legge reg. 7 dicembre 1953, n. 62, per il fatto di aver
legittimato e reso possibile l'avocazione alla Regione del potere governativo
generale di annullamento, e limitatamente a tale suo profilo (in vista del
quale, appunto, é stato trasfuso nell'art. 6 cit., diventandone il terzo
comma).
L'annullamento va poi
esteso - in applicazione dell'art. 27, ult. parte, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 - alle disposizioni modificative del terzo comma dell'art. 343 T.U. com.
e prov. del 1934, contenuto nell'art. 20 della legge reg. sic. 7 dicembre 1953,
n. 62, e alle disposizioni dell'art. 1 della legge reg. sic. 14 dicembre 1953,
n. 67, che hanno sostituito il comma così modificato con due nuovi commi. Esso
va, inoltre, esteso agli ultimi due commi dell'art. 427 del T.U. reg. 9 giugno
1954, n. 9. Infatti, i commi terzo e quarto dell'art. 343 cit. con le
modificazioni introdottevi con le leggi n. 62 e n. 67 di cui si é detto, fanno
"salvo" il potere di annullamento del Governo regionale implicato dal
cit. art. 27 della legge n. 62, e ne richiamano la disciplina; l'art. 427 del
T.U. n. 9 riproduce testualmente (secondo il sistema adottato per la redazione
di tale testo unico) il contenuto dell'art. 343 cit., modificato come si é
detto. É fuori dubbio, quindi, che l'illegittimità dei commi terzo e quarto
dell'art. 343, nel testo anzidetto, e dell'art. 427, deriva (secondo la formula
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87) come "conseguenza della
decisione adottata" nei confronti dell'art. 27 legge reg. n. 62 del 1953 e
dell'art. 6 T.U. reg. n. 9 del 1954.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l'illegittimità costituzionale:
- dell'art. 6 e dei
commi terzo e quarto dell'art. 427 del T.U. approvato con D. Pres. Reg. sic. 9
giugno 1954, n. 9;
- dell'art. 27 legge
reg. sic. 7 dicembre 1953, n. 62, per la parte relativa all'avocazione alla
Regione del potere governativo generale di annullamento;
- delle disposizioni
dell'art. 20 legge reg. sic. 7 dicembre 1953, n. 62, e dell'art. 1 legge reg. sic.
14 dicembre 1953, n. 67, che introducono modificazioni e aggiunte all'art. 343
T.U. com. e prov. approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 dicembre
1960.
Gaetano AZZARITI -
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI.
Depositata in
Cancelleria il 16 dicembre 1960.