SENTENZA
N. 43
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso proposto
dal Ministro dei lavori pubblici, notificato il 10 marzo 1960, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 17 successivo ed iscritto al n. 3 del
Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Provincia di Bolzano e nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige, sorto a
seguito della deliberazione 2 febbraio 1960 della Giunta provinciale di Bolzano
e del decreto 4 febbraio 1960 del Presidente della Giunta medesima, con i quali
atti é stata revocata la nomina del dott. Marcello D'Amico a Commissario
straordinario dell'Istituto provinciale per le case popolari nella Provincia di
Bolzano ed é stato nominato, in sua sostituzione, il dott. Gustavo Messner;
2) ricorso proposto
dal Presidente della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige, notificato il 21
marzo 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 23
successivo ed iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1960, per conflitto di
attribuzione tra la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito del
decreto del Ministro dei lavori pubblici 20 gennaio 1960 con il quale é stato
nominato il dott. Marcello D'Amico Commissario straordinario dell'Istituto
provinciale per le case popolari nella Provincia di Bolzano.
Udita nell'udienza
pubblica del 25 maggio 1960 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi il sostituto
avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e per il Ministro dei lavori pubblici, l'avv. Giuseppe
Guarino, per la Regione Trentino-Alto Adige e per la Provincia di Bolzano, e
l'avv. Feliciano Benvenuti, per la Regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto
in fatto:
1. - Con decreto 20
gennaio 1960, n. 797 (pubblicato in sunto nella Gazzetta Ufficiale 27 gennaio
1960, n. 21), il Ministro dei lavori pubblici, ritenuto che l'amministrazione
dell'Istituto autonomo per le case popolari della Provincia di Bolzano si
presentasse "in condizioni evidentemente anormali in conseguenza delle
dimissioni rassegnate dal Presidente dell'Ente e della scadenza dell'incarico
di più membri del Consiglio di amministrazione" onde ne risultava
"compromesso il normale funzionamento", e ritenuto che fosse,
pertanto, opportuna una temporanea gestione straordinaria dell'Istituto, -
consentita, date le circostanze, dall'art. 3 legge 1 marzo 1952, n. 113,
scioglieva l'amministrazione ordinaria e nominava Commissario governativo per
la gestione straordinaria dell'Istituto, per la durata di sei mesi, il Vice
Prefetto dott. Marcello D'Amico, il quale si insediava nell'ufficio il 25
gennaio.
2. - Il 26 gennaio
1960 fu depositata la sentenza di questa Corte n. 2 del 22 gennaio 1960, che
definiva il giudizio promosso dalla Regione Trentino-Alto Adige in ordine alla
legittimità costituzionale delle norme di attuazione dello Statuto, emanate col
D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 28.
In relazione al terzo
comma dell'art. 6, la sentenza, dopo aver ritenuto non fondati i motivi che si
riferivano alla prima parte del comma stesso, giudicava invece (punto 9)
fondata la censura relativa all'ultima parte del terzo comma, secondo la quale
"rimangono ferme le attribuzioni delle amministrazioni dello Stato di
intesa con le Province di Trento e di Bolzano in ordine alla nomina degli
organi amministrativi degli istituti stessi" (cioè degli istituti autonomi
per le case popolari). Nella sentenza si legge che "Non si può disconoscere
che, col mantenere immutata al riguardo la competenza degli organi statali, si
viene ad istituire un penetrante controllo sugli organi amministrativi degli
istituti anzidetti. Controllo che non appare conforme alla logica del sistema,
seguito dal decreto legislativo impugnato, dato che trasferisce alle Province i
poteri di vigilanza sugli istituti autonomi, riservandola al Ministero per i
lavori pubblici, per quanto attiene alle case costruite a totale carico dello
Stato; e prevede inoltre (art. 5) che le Province stesse possano costituire una
Commissione di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica per l'esercizio
delle funzioni amministrative, di cui al primo comma dell'art. 131 del T.U. del
1938.
"Sotto tale
aspetto, pertanto, é palese la menomazione dei poteri che vengono a subire le
Province; alle quali, per armonia di sistema, dovrebbe spettare l'iniziativa
delle nomine anzidette, provvedendo, ovviamente, d'accordo con lo Stato, nella
forma dell'intesa, già adottata da altre norme di attuazione e dall'art. 11 del
decreto impugnato".
Di conseguenza la
Corte dichiarava l'illegittimità costituzionale della riferita disposizione
contenuta nell'ultima parte del terzo comma dell'art. 6.
3. - A seguito di
questa sentenza, e ritenendo fondata in essa la competenza della Provincia, con
decreto 4 febbraio 1960 (pubbl. nel Boll. uff. della Regione T. - A. A. 9
febbraio 1960, n. 6), il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, in
esecuzione della deliberazione della Giunta 2 febbraio 1960, n. 193/3954,
disponeva:
"1) É nominato
Commissario straordinario dell'Istituto provinciale per le case popolari, in
sostituzione del vice-Prefetto ispettore dott. Marcello D'Amico, revocato da
tale carica, il funzionario dell'amministrazione provinciale di Bolzano dott.
Gustav Messner;
"2) Il nuovo
Commissario straordinario ha il compito di svolgere l'ordinaria gestione
dell'Istituto provinciale per le case popolari e di predisporre l'adeguamento
dello statuto dell'Istituto alla nuova situazione giuridica creatasi in seguito
all'emanazione delle norme di attuazione in materia di case popolari ed alla
sentenza della Corte costituzionale del 22 gennaio 1960, n. 2, in particolare
per quanto concerne la composizione degli organi amministrativi collegiali e le
modalità della loro nomina".
4. - Il Ministro dei
lavori pubblici - all'uopo delegato dal Presidente del Consiglio dei Ministri,
con nota del 13 febbraio 1960 -, con ricorso per regolamento di competenza,
notificato il 10 marzo 1960 al Presidente della Giunta provinciale di Bolzano e
al Presidente della Giunta della Regione Trentino-Alto Adige, ha sollevato
conflitto di attribuzione in dipendenza della citata deliberazione della Giunta
provinciale di Bolzano e del decreto del Presidente della Giunta medesima
chiedendo, in via preliminare, la sospensione dei provvedimenti impugnati, e,
nel merito, la dichiarazione della "illegittimità costituzionale dei
provvedimenti medesimi, i quali hanno invaso la sfera di competenza statale,
con tutte le conseguenziali statuizioni di legge".
5. - A sua volta il
Presidente della Giunta regionale T.-A. A., con ricorso notificato il 21 marzo
1960 al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro dei lavori
pubblici, ha sollevato conflitto di attribuzione in dipendenza del decreto del
Ministro dei lavori pubblici 20 gennaio 1960, n. 797, chiedendo, in via
preliminare, la sospensione del provvedimento impugnato, e, nel merito, la
dichiarazione di appartenenza alla Provincia del potere esercitato dallo Stato
e, di conseguenza, l'annullamento del provvedimento impugnato, per aver invaso
la competenza costituzionale della Provincia.
6. - Questa Corte
esaminò congiuntamente, nella camera di consiglio del 5 aprile u. s., le due
istanze di sospensione, e con ordinanza n. 21, depositata il 6 aprile, mentre
respinse quella presentata dalla Regione, accolse quella presentata dallo
Stato, e ordinò la sospensione della delibera della Giunta provinciale 2
febbraio 1960 e del decreto del Presidente della Giunta 4 febbraio 1960.
7. - Resta ora da
trattare il merito dei due ricorsi.
Nel ricorso proposto
dal Ministro dei lavori pubblici, l'Avvocatura dello Stato deduce la violazione
degli artt. 134 Cost.; 5, n. 2, 11, n. 11, 13, 55 e 95 Statuto spec. T.-A.A.;
39 e 42 legge n. 87 del 1953; 1, n. 6, 3, secondo comma, 4 e 6 delle norme di
attuazione di cui al D.P.R. n. 28 del 1959.
In particolare
osserva, in primo luogo, che la Provincia di Bolzano "credendo di poter
far leva sulla sentenza
n. 2 del 1960", ha revocato, con propri provvedimenti, un atto emanato
da organi statali da essa ritenuto viziato di incompetenza: in tal modo avrebbe
violato gli artt. 134 Cost., 39 e 42 legge n. 87 del 1953 e 27 delle Norme
integrative, i quali, per l'eventuale invasione da parte dello Stato della
sfera di competenza della Provincia, prevedono il rimedio specifico del ricorso
per regolamento di competenza. Inoltre il potere di scioglimento
dell'amministrazione ordinaria e di nomina di un Commissario straordinario,
rientrando nel potere di controllo sugli organi degli enti locali, spetterebbe
allo Stato e non alla Regione o alla Provincia. Comunque, eliminata, a seguito
della sentenza
n. 2 del 1960, la seconda parte del terzo comma dell'art. 6 D.P.R. n. 28
del 1959, sarebbe sorta la necessità di una nuova norma di attuazione, la quale
non potrebbe essere emanata che dallo Stato (art. 95 Statuto). A ogni modo, pur
ammesso che, accanto alla vigilanza del Ministero dei lavori pubblici -
sicuramente prevista dalla prima parte del terzo comma dell'art. 6 delle norme
di attuazione per quanto concerne le attribuzioni dell'I. A. C. P. in ordine
alle case popolari costruite a totale carico dello Stato - potesse sussistere
un potere di vigilanza della Provincia per le case non costruite dallo Stato,
data la coesistenza di due poteri promananti da enti diversi, sarebbe
indispensabile anche sotto questo profilo "una disciplina unitaria da
affidarsi a nuove norme di attuazione", di competenza statale ex art. 95
Statuto.
Aggiunge, anzi,
l'Avvocatura che gli Istituti autonomi per le case popolari rientrerebbero nel
n. 6 dell'art. 1 delle norme di attuazione di cui al D. P. R. n. 28, il quale,
adeguandosi al disposto dell'art. 55 Statuto, stabilisce che restano alla
competenza legislativa dello Stato i settori concernenti "l'ordinamento e
il funzionamento degli enti e istituti che hanno per fine la costruzione e la
gestione di case economiche e popolari e che svolgono la loro attività anche al
di fuori del territorio della Regione". Donde l'esclusione di ogni
competenza provinciale in relazione agli istituti stessi.
Infine, l'Avvocatura
osserva che i provvedimenti impugnati non sono stati preceduti da alcuna intesa
o accordo con gli organi statali, nonostante l'affermazione contenuta nella
sentenza n. 2 della Corte, in base alla quale la nomina degli amministratori
degli istituti dovrà aver luogo "d'accordo con lo Stato nella forma dell'intesa".
Tali argomenti sono
stati ribaditi dall'Avvocatura dello Stato in una memoria depositata il 12
maggio 1960, la quale si sofferma in particolare a dimostrare che la spettanza
alla Provincia del potere di nomina degli organi ordinari dell'Istituto non importa
che a essa spetti anche il potere di scioglimento di tali organi e di nomina di
quelli straordinari; quest'ultimo potere inerisce, infatti, all'attività di
controllo, e alla Provincia di Bolzano il potere di controllo sugli enti locali
spetterebbe - ai sensi dell'art. 48, n. 5, dello Statuto - solo in relazione
agli atti e non anche in relazione agli organi, essendo il controllo sugli
organi espressione di un potere istituzionalmente e gelosamente statale.
In questo giudizio non
si é costituita la Regione, ma solo la Provincia di Bolzano.
Con deduzioni
depositate il 26 marzo 1960 essa obbietta, in primo luogo, che, con l'entrata
in vigore delle norme di attuazione contenute nel decreto n. 28 del 1959 che
regolano l'intera materia delle case popolari, sarebbe avvenuto il
trasferimento alla Provincia della potestà amministrativa in tutta tale
materia.
Osserva poi che,
quando é eliminata una norma eccezionale, cade l'ostacolo che sussisteva per
l'applicazione della norma generale: onde, dichiarata illegittima l'ultima
parte dell'art. 6 del decreto n. 28 del 1959, dovrebbero trovare applicazione
gli artt. 11 e 13 Statuto speciale e 1, 3 e 6 delle norme di attuazione, in
base ai quali spetterebbe alla Provincia "la competenza esclusiva,
legislativa e amministrativa, in materia di case popolari e, in particolare,
nel settore degli I. A. C. P.".
La revoca, da parte
della Provincia, del precedente Commissario nominato dallo Stato non
conterrebbe alcuna invasione di competenza altrui o inosservanza di norme
costituzionali, essendo stata adottata nell'esercizio di un potere riconosciuto
alla Provincia dalla sentenza n. 2, intervenuta quando il Commissario statale
era già in carica, senza che lo Stato potesse più adottare alcun provvedimento
nei confronti di lui (dato appunto il trasferimento dei poteri alla Provincia).
Poiché la vigilanza e
la tutela sugli enti locali non spetta allo Stato, ma é attribuita alla Giunta
provinciale dall'art. 48, n. 5, Statuto speciale, alla stessa spetterebbero i
poteri effettivamente esercitati nel caso in esame.
Siccome l'I.A.C.P. di
Bolzano é un ente locale, é chiaro che esso non rientra fra quelli indicati nel
n. 6 dell'art. 1 delle norme di attuazione, in relazione ai quali lo Stato ha
conservato integre le sue potestà.
A seguito della
sentenza n. 2 della Corte, non esisterebbe de jure condito alcun obbligo
della Provincia, nel provvedere alla nomina degli organi amministrativi dell'I.
A. C. P., di procedere di intesa con lo Stato; il che, peraltro, non esclude
che de jure condendo possa essere stabilito quest'obbligo, conforme alle
indicazioni della Corte.
In una memoria
depositata il 12 maggio 1960, la difesa della Provincia, mentre riafferma le
argomentazioni contenute nelle deduzioni del 26 marzo, aggiunge che, qualora
dovesse escludersi che la materia dello scioglimento dell'amministrazione
ordinaria dell'I.A.C.P. di Bolzano e della sostituzione di essa con
un'amministrazione straordinaria spetti oggi alla competenza amministrativa
della Provincia ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. n. 28 del 1959, si porrebbe la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 3 legge 1 marzo 1952, n.
113 (che la Corte dovrebbe sollevare incidentalmente), dato che tale
disposizione, emanata dopo l'entrata in vigore dello Statuto T.-A.A.,
contrasterebbe con gli artt. 11 e 13 di questo, attribuendo al Ministro dei
lavori pubblici una competenza appartenente alla Provincia di Bolzano. Né
varrebbe obbiettare che nel 1952 non erano state ancora emanate le norme di attuazione
dello Statuto in materia di case popolari, giacché, "se é vero che
l'assenza di norme di attuazione impedisce il trasferimento alla Provincia
delle competenze disciplinate da leggi anteriori allo Statuto, essa tuttavia
non consente allo Stato di regolare ex novo la materia con norme difformi dallo
Statuto".
8. - Nel ricorso
proposto dalla Regione Trentino - Alto Adige viene lamentata la violazione, da
parte del provvedimento statale impugnato, degli artt. 13, 48, n. 5, e 54,
Statuto speciale e 1, 3 e 6 del decreto n. 28 del 1959.
Il decreto
ministeriale 20 gennaio 1960, col quale lo Stato ha proceduto per suo conto
alla nomina del Commissario dell'I. A. C. P. di Bolzano, avrebbe violato le
norme di attuazione, invadendo la competenza costituzionale della Provincia,
giacché: a) al momento della emanazione di esso era in vigore l'ultima parte
del terzo comma dell'art. 6 delle norme di attuazione, che per la nomina degli
organi amministrativi da parte dello Stato imponeva l'intesa con la Provincia;
b) dichiarata illegittima la citata disposizione di carattere eccezionale, non
può trovare applicazione il diritto anteriore all'emanazione delle norme di
attuazione, ma occorre far riferimento ai principi desumibili sia dallo Statuto
sia dalle altre norme di attuazione non dichiarate illegittime. Scomparsa la
deroga, é venuto meno l'ostacolo che si frapponeva all'efficacia dei precetti
generali e in particolare dell'art. 3 del decreto n. 28 che dà attuazione agli
artt. 11 e 13 Statuto speciale e trasferisce in concreto alla Provincia le
attribuzioni di cui al T.U. dell'edilizia popolare.
Il provvedimento
impugnato violerebbe comunque l'art. 48 dello Statuto, che demanda alla
Provincia la vigilanza (e quindi il potere di nomina di commissari) sugli enti
ed istituti locali.
Esso violerebbe
infine l'art. 54 dello Statuto, dovendosi considerare la iniziativa ed il
concorso attivo della Provincia nella nomina, come uno specifico mezzo per
assicurare l'uguaglianza dei gruppi linguistici nella costituzione dell'organo
straordinario di un ente pubblico locale, quale é l'I.A.C.P. di Bolzano.
Nella sue deduzioni
depositate il 29 marzo 1960, l'Avvocatura dello Stato sostanzialmente
contrappone al ricorso della Regione gli stessi argomenti portati nel proprio
ricorso del quale già si é riferito.
Aggiunge però che la
nomina del Commissario straordinario é provvedimento di carattere eccezionale
ed autonomo, che non fa capo al potere di nomina dei "normali organi
amministrativi" dell'I.A.C.P. che, secondo l'ultima parte del terzo comma
dell'art. 6 del decreto n. 28 del 1959, doveva essere esercitato dallo Stato,
"d'intesa" con la Provincia, e secondo la sentenza n. 2 di questa
Corte dovrà essere esercitato dalla Provincia d'intesa con lo Stato.
A quest'ultimo
riguardo la Regione, in una memoria depositata il 12 maggio (nella quale, prima
di tutto, conferma che l'oggetto della propria impugnativa non é lo
scioglimento del vecchio Consiglio di amministrazione dell'Istituto, ma solo la
nomina del Commissario straordinario), obbietta che la disposizione dell'art.
6, dichiarata illegittima dalla Corte, non fa alcuna distinzione tra organi
normali e straordinari. Comunque, posto che la disposizione non riguardasse gli
organi straordinari, dovrebbe, una volta di più, ricavarsene che la competenza
alla nomina di questi spetterebbe alla Provincia ex art. 3 del decreto n. 28,
giacché tale articolo attribuisce alla Provincia tutte le competenze
amministrative già statali in materia di case popolari, salvo le deroghe degli
articoli successivi.
Nella memoria inoltre
la Regione contesta che vi sia analogia tra il presente caso e quello deciso
con la sentenza di questa Corte 29 marzo 1960, n. 14, che dichiarò infondata la
denuncia di illegittimità dell'art. 7 D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97 (norme di
attuazione dello Statuto T. - A. A. in materia di assistenza e beneficenza), il
quale attribuisce allo Stato la potestà di scioglimento delle amministrazioni
degli enti di assistenza e beneficenza, "oltre che per motivi di ordine
pubblico, anche nei casi di persistenti violazioni di leggi": l'analogia
mancherebbe, dato che il potere statale di scioglimento previsto dal citato
decreto avrebbe carattere sostitutivo, potendo essere esercitato solo "se
gli organi regionali non provvedono entro tre mesi dalla richiesta del
Commissario del Governo".
Quanto
all'osservazione dell'Avvocatura secondo la quale, data la coesistenza, negli
Istituti per le case popolari, di funzioni di pertinenza regionale e di
pertinenza statale, e la vigilanza statale sugli Istituti prevista accanto a
quella regionale dall'art. 6 D.P.R. n. 28, in ogni caso i controlli repressivi
sugli organi degli Istituti dovrebbero necessariamente esser disciplinati da
norme di attuazione destinate a tener conto di tale coesistenza, la memoria obbietta,
da un lato, che l'osservazione é de jure condendo e non de jure
condito, e, dall'altro, che appunto dal testo in vigore dell'art. 6 (dal
quale é stata eliminata l'ultima parte) si ricava che nel Trentino Alto Adige
lo Stato ha competenza solo per una "vigilanza ristretta
all'attività", e non anche per un controllo sugli organi degli Istituti.
Nessun altro
argomento é stato portato dalla Avvocatura dello Stato, oltre quelli contenuti
nelle deduzioni e nella memoria della quale già si é riferito a proposito
dell'altro ricorso.
Considerato
in diritto
1. - Con decreto 20
gennaio 1960, impugnato dalla Regione Trentino-Alto Adige, il Ministro dei
lavori pubblici, richiamandosi all'art. 3 della legge 1 marzo 1952, n. 113
(modificativo dell'art. 27 T. U. edilizia popolare ed economica 28 aprile 1938,
n. 1165), si é proposto di assicurare, mediante un'amministrazione
straordinaria, il "normale funzionamento" dell'Istituto per le case
popolari della Provincia di Bolzano, che - come si afferma nel decreto (e in
questa sede non importa accertare se ciò corrisponda o meno alla realtà) - non
era più in grado di funzionare in regime di amministrazione ordinaria a causa
delle dimissioni del presidente e della scadenza dei termini di durata in
carica di vari componenti del consiglio.
A sua volta la
Provincia di Bolzano, con la deliberazione del 2 febbraio 1960 della sua Giunta
e col decreto del 4 febbraio del Presidente della Giunta (esecutivo di quella
deliberazione), entrambi impugnati dallo Stato, revocando il Commissario
straordinario nominato col menzionato decreto del Ministro dei lavori pubblici,
e sostituendolo con un altro Commissario straordinario di propria scelta, ha
ritenuto di far uso di un potere ad essa derivante dal sistema delle norme di
attuazione dello Statuto T. - A. A., approvate col D.P.R. 26 gennaio 1959, n.
28, così come modificato in conseguenza della sentenza di questa Corte 26
gennaio 1960, n. 2.
Al fine di decidere
sui conflitti di competenza sorti a seguito dei provvedimenti della Provincia
di Bolzano e dello Stato impugnati in questa sede, occorre appunto esaminare
quest'ultimo sistema, limitatamente ai poteri dello Stato e delle Province nel
settore degli Istituti autonomi delle case popolari.
2. - L'art. 3 del
D.P.R. n. 28 dispose, tra l'altro, il trasferimento alle Province del
Trentino-Alto Adige (con alcune eccezioni) delle attribuzioni amministrative in
materia di edilizia popolare ed economica che il T.U. 28 aprile 1938, n. 1165,
e successive modificazioni e integrazioni demandano, nel rimanente territorio
dello Stato, al Ministero dei lavori pubblici. Fece però "salvo quanto
disposto negli articoli seguenti".
Uno degli articoli
seguenti, l'art. 6, a sua volta, dopo essersi, ai primi due commi, preoccupato della
conservazione, nella Regione, degli Istituti autonomi per le case popolari, del
loro patrimonio, delle loro attribuzioni, e della posizione degli assegnatari
degli alloggi di loro pertinenza, al terzo comma, da un lato (primo periodo),
riservò allo Stato e alle Province la vigilanza sugli atti posti in essere
dagli Istituti rispettivamente nell'esercizio di attività di pertinenza statale
o provinciale, e, dall'altro (secondo periodo), conservò allo Stato -
"d'intesa con le Province" - le precedenti attribuzioni "in
ordine alla nomina degli organi amministrativi" degli Istituti.
Dal terzo comma
dell'art. 6 risultava, dunque, un sistema armonico, ispirato, in primo luogo, a
fare in modo che le Province non potessero in alcun modo ingerirsi nei settori
di attività degli Istituti di esclusiva pertinenza statale, e, in secondo
luogo, ad evitare che, per quel che riguarda i provvedimenti da adottare nei
confronti degli Istituti in quanto unità indivisibili, la volontà provinciale
fosse la sola determinante, con assoluta esclusione dello Stato. Si volle,
cioè, evitare che quest'ultimo potesse essere estromesso in via assoluta in
relazione ad alcuna delle manifestazioni della vita degli Istituti, in ordine
alle quali fosse in qualche modo interessato. Si intese, in sostanza,
realizzare un sistema in cui la direzione e la responsabilità della vita degli
Istituti fosse rimessa, congiuntamente, allo Stato e alla Provincia: e ciò,
appunto, in quanto gli Istituti espletano insieme compiti di pertinenza
provinciale e compiti di pertinenza statale (v. la sentenza n. 2 del 1960 di
questa Corte). Se l'art. 6 non conteneva - come si vedrà - l'intera disciplina
della materia (onde é necessaria la emanazione di ulteriori norme di
attuazione), da esso traspare evidente questa direttiva, pienamente conforme
alle norme dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, alla legislazione
generale della materia e ai principi del diritto pubblico.
L'art. 3 del D.P.R.
n. 28, che, nel trasferire alle Province le competenze amministrative già
statali in importanti settori dell'edilizia popolare ed economica, fece salve
le disposizioni degli articoli successivi, espressamente non volle incidere nel
campo soggetto al sistema armonico or ora descritto. E, se é vero che la più
volte citata sentenza n. 2 di questa Corte ha fatto venir meno la seconda parte
del terzo comma dell'art. 6, tale caducazione non può importare, come
conseguenza, un accrescimento delle competenze attribuite alle Province
dall'art. 3. La Corte ha dichiarato illegittimo il modo in cui l'art. 6 aveva
regolato il sistema di partecipazione dello Stato e delle Province alla nomina
degli amministratori degli Istituti, ma non ha affatto dichiarato illegittima
la proposizione dell'art. 3, in base alla quale le ingerenze statali nel
settore degli Istituti non rientrano tra le attribuzioni trasferite alle
Province dallo stesso articolo. É priva di base, dunque, la tesi secondo la
quale la caducazione dell'ultima parte del terzo comma dell'art. 6 avrebbe
prodotto l'effetto di far passare alla competenza delle Province la materia
regolata dalla disposizione annullata.
La conseguenza della
caducazione dell'ultima parte del terzo comma dell'art. 6 non ha potuto essere
se non il ripristino della situazione normativa preesistente a quella norma di
attuazione dello Statuto, e cioè il riacquisto della operatività delle
disposizioni precedentemente in vigore circa la competenza per la "nomina
degli organi amministrativi" degli Istituti (art. 27 T.U. edilizia
popolare ed economica e art. 4 Statuto tipo approvato con R. D. 25 maggio 1936,
n. 1049).
Né può valere, in
contrario, l'osservazione delle difese della Regione e della Provincia di
Bolzano, secondo la quale in tal modo si determinerebbe un assurdo, e cioè che
la dichiarazione di illegittimità, da parte della Corte, della disposizione
dell'art. 6, a suo tempo impugnata dalla Provincia, anziché giovare a
quest'ultima (facendo venir meno la preminenza statale nell'esercizio della
competenza concorrente prevista dalla norma), la avrebbe danneggiata
(ripristinando la precedente competenza esclusiva dello Stato). L'assurdo non
esiste. Il solo risultato che si può aver di mira quando si solleva una
questione di legittimità costituzionale di un atto normativo é quello di fare
in modo che dall'ordinamento venga eliminata una norma incostituzionale, e non
anche quello di fare in modo che sopravviva la norma più conveniente. Inoltre,
nella specie, il risultato avuto di mira con l'impugnativa era quello della
eliminazione di una norma d'attuazione di carattere permanente: e tale
risultato é stato conseguito e non per nulla pregiudicato dal ripristino
temporaneo (in attesa della emanazione di nuove norme di attuazione) della
preesistente normazione.
3. - A questo punto
occorre però aggiungere che - come si é resa conto la stessa Avvocatura dello
Stato - il provvedere in ordine all'amministrazione straordinaria di un ente
inerisce a una funzione diversa da quella relativa alla nomina degli
amministratori ordinari (cui, nella specie, si riferiva la parte venuta meno
del terzo comma dell'art. 6 del D.P.R. n. 28). Ciò é particolarmente evidente
in quei casi in cui l'amministrazione straordinaria sia attuata per ragioni di
ordine pubblico o di sicurezza nazionale, e in quelli in cui sia attuata per
ragioni di controllo repressivo; ma non é meno evidente in quei casi nei quali
- come nella specie - il provvedimento é ispirato da ragioni di carattere
conservativo, e precisamente dal fine di assicurare il normale funzionamento
dell'ente, altrimenti impossibile. Infatti, per ragioni istituzionali, il
potere di adottare provvedimenti per una amministrazione straordinaria a fini
conservativi non può spettare se non all'organo o all'ente cui compete la
direzione e la responsabilità l'"alta sorveglianza", come si diceva
una volta: v. l'art. 44 legge 17 luglio 1890, n. 6972, sulle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza) del settore nel quale é inserito l'ente
della cui amministrazione si tratta (v. infatti, ad es., l'art. 46 legge sulle
ist. pubbl. di assist. e benef., cit.; l'art. 1, terzo comma, del regolamento
comunale e provinciale 12 febbraio 1911, n. 297; il testo attuale dell'art. 27
T.U. edil. pop. ed econ., più volte cit.). E tale direzione e responsabilità
non sempre compete agli stessi soggetti cui spetta la nomina degli
amministratori ordinari. Il che appunto si verifica nel campo degli Istituti
delle case popolari, nel quale, mentre la direzione e responsabilità del
settore - a prescindere per il momento dalle Regioni ad autonomia speciale - compete
al Ministero dei lavori pubblici, il potere ordinario di nomina degli
amministratori fa capo a svariati soggetti (ai sensi dell'art. 27 T.U. edilizia
popolare ed economica e dell'art. 4 dello Statuto tipo approvato col R. D. 25
maggio 1936, n. 1049, soltanto il presidente, il vice-presidente e uno dei
consiglieri degli Istituti autonomi per le case popolari sono nominati dal
Ministro dei lavori pubblici, mentre gli altri componenti del consiglio di
amministrazione sono nominati da altre autorità ed enti).
L'aver escluso che
nel potere di "nomina degli organi amministrativi" degli Istituti,
cui si riferiva la disposizione dell'art. 6 del D.P.R. n. 28 del 1959 caducata
dalla Corte con la sentenza n. 2, rientrassero anche i provvedimenti in materia
di amministrazione straordinaria, non importa però - come pretenderebbero la
Regione e la Provincia - che la materia dell'amministrazione straordinaria
degli Istituti sia compresa tra quelle trasferite alla competenza
amministrativa della Provincia dall'art. 3. Si é già descritto il sistema che
nelle norme di attuazione dello Statuto il legislatore intese realizzare
riguardo agli Istituti per le case popolari. Tale sistema - non scalfito in ciò
dal venir meno dell'ultima parte del terzo comma dell'art. 6 in conseguenza
della sentenza n. 2 di questa Corte - comporta che lo Stato non ha inteso
abdicare ai provvedimenti relativi agli Istituti, quando in qualche modo possa
avervi interesse, sia pure soltanto indirettamente.
Ove si ponga mente a
ciò, e si aggiunga che nel quadro del nostro sistema legislativo i poteri in
materia di amministrazione straordinaria, del genere di quelli qui considerati,
vengono attribuiti, come si é visto, agli organi ed enti cui é commessa la
direzione e responsabilità dell'attività degli enti interessati (i quali, per
ciò che riguarda gli Istituti per le case popolari, sono, nel Trentino-Alto
Adige, a un tempo, lo Stato - e precisamente il Ministero dei lavori pubblici -
e le Province), risulterà chiaro che in materia sono indispensabili, nella
Regione Trentino-Alto Adige, delle apposite norme di attuazione, dovendosi
coordinare i rispettivi poteri dello Stato e delle Province. Tali norme
dovranno integrare il sistema delineato dall'art. 6 del D.P.R. n. 28 del 1959,
ma fin dal principio realizzato - come si é avvertito - in modo non compiuto
(cfr., per un caso analogo, la recente sentenza n. 19 di questa Corte). Onde,
fin quando le norme necessarie non saranno state emanate, dovrà considerarsi in
vigore la disciplina preesistente, e precisamente quella prevista dall'art. 27
T.U. edilizia popolare ed economica, e successive modificazioni.
4. - Questa
conclusione presuppone superata in senso negativo la questione di legittimità
costituzionale, sollevata dalla difesa della Provincia, circa un preteso
contrasto tra l'art. 3 della legge 1 marzo 1952, n. 113 (che ha aggiunto al
citato art. 27 la disposizione secondo la quale, "quando ricorrano gravi
motivi, il Ministro dei lavori pubblici può, con decreto, revocare il
presidente dall'incarico e sciogliere il consiglio di amministrazione"), e
gli artt. 11 e 13 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (che
attribuiscono alle Province di questa Regione competenza legislativa e
amministrativa in materia di case popolari). La Corte ritiene, infatti, che
tale questione sia manifestamente infondata, onde non é il caso di trattarla in
apposito giudizio e di rinviare intanto la presente causa (in conformità di
quanto é stato fatto in altro caso con la recente ordinanza n. 22 di questa
Corte).
In relazione alla
materia che forma oggetto del presente giudizio, le innovazioni introdotte
dalla denunciata legge del 1952 sono due: l'una consiste nell'aver sostituito,
per i provvedimenti di scioglimento (e quindi per quelli relativi
all'amministrazione straordinaria) degli Istituti per le case popolari -
provvedimenti già previsti dall'art. 17 del R. D. 30 aprile 1936, n. 1031, in
conformità, del resto, coi principi generali in materia di enti pubblici - la
competenza ministeriale a quella regia; l'altra - meno rilevante - consiste
nell'aver impiegato una formula più sintetica ("gravi motivi") per
indicare i casi nei quali detti provvedimenti possono essere adottati (la
vecchia formula disponeva che lo scioglimento delle amministrazioni ordinarie degli
Istituti potesse aver luogo "quando, richiamate all'osservanza di obblighi
loro imposti dalla legge o dallo statuto persistano a violarli, o quando per
altri motivi diano luogo a gravi inconvenienti che ne compromettano il regolare
funzionamento"). Non si tratta cioè dell'attribuzione allo Stato, ex novo,
di competenze che prima non gli appartenevano e che precetti costituzionali
destinano a un ente locale, bensì della semplice modificazione della disciplina
di una attività già da vecchia data di pertinenza statale.
Orbene, ove una norma
costituzionale di contenuto innovativo (come é il caso per quelle relative alle
attribuzioni delle Province del Trentino - Alto Adige in materia di case
popolari) abbisogni, per diventare operante, di disposizioni di attuazione, come
non possono, in virtù della sola emanazione di quella norma, esser ritenute
costituzionalmente illegittime, fin quando abbia luogo l'adattamento, le
preesistenti norme della materia, temporaneamente sopravviventi, sempre che non
urtino contro altri precetti costituzionali, così non lo possono le norme
modificative e integrative di queste ultime. Se un comportamento non conforme
ai precetti costituzionali può esservi in simili casi, esso consisterà,
eventualmente - se e in quanto possa esservi responsabilità nel ritardo -,
nella mancata emanazione delle disposizioni di attuazione, ma non certo nella
sopravvivenza della normazione preesistente, e nelle eventuali modificazioni di
essa, salvo che queste urtino contro altri precetti costituzionali.
5. - Siccome in
attesa delle necessarie norme di attuazione dello Statuto regionale in materia
di amministrazione straordinaria degli Istituti per le case popolari, finora
mai emanate (onde non ha ragion d'essere in proposito la distinzione tra una
situazione normativa anteriore e una posteriore alla sentenza n. 2 di questa
Corte, sulla quale insiste la difesa della Regione), é tuttora in potere del
Ministro dei lavori pubblici di provvedere al riguardo, anche in relazione agli
Istituti per le case popolari della Regione Trentino-Alto Adige, ai sensi
dell'art. 27 T.U. edilizia popolare ed economica modificato dall'art. 3 legge 1
marzo 1952, n. 113, il ricorso proposto dalla Regione nei confronti del decreto
ministeriale 20 gennaio 1960 deve essere dichiarato infondato e deve essere
respinto.
Per contro deve
essere accolto il ricorso proposto dallo Stato, e devono essere annullati i
provvedimenti adottati dalla Provincia di Bolzano rispettivamente il 2 e il 4
febbraio 1960.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando sui
conflitti di attribuzione sollevati coi ricorsi n. 3 e 4 del 1960 indicati in
epigrafe:
1) riunisce i due
ricorsi;
2) dichiara la
competenza dello Stato a nominare il Commissario straordinario per assicurare
il funzionamento dell'Istituto delle case popolari della Provincia di Bolzano,
fin quando non siano emanate in materia norme di attuazione dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige;
3) annulla, in
conseguenza, la deliberazione 2 febbraio 1960, n. 193/3954, della Giunta provinciale
di Bolzano e il decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano 4
febbraio 1960, n. 10.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno
1960.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe
CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio
MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in Cancelleria
IL 30 giugno 1960.