SENTENZA N. 36

ANNO 1960

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Dott. GAETANO AZZARITI, Presidente

Avv. GIUSEPPE CAPPI

Prof. TOMASO PERASSI

Prof. GASPARE AMBROSINI

Prof. ERNESTO BATTAGLINI

DOTT. MARIO COSATTI

Prof. FRANCESCO PANTALEO GABRIELI

Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO

Prof. ANTONINO PAPALDO

Prof. NICOLA JAEGER

Prof. GIOVANNI CASSANDRO

Prof. BIAGIO PETROCELLI

Dott. ANTONIO MANCA

Prof. ALDO SANDULLI

Prof. GIUSEPPE BRANCA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta provinciale di Bolzano con ricorso notificato il 5 settembre 1959 al Presidente della Giunta regionale e il 21 settembre successivo al Presidente del Consiglio dei Ministri, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale in quest'ultima data ed iscritto al n. 19 del Registro ricorsi 1959, per conflitto di attribuzione tra la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto Adige sorto a seguito della deliberazione n. 854 del 30 giugno 1959 della Giunta regionale con la quale veniva nominato un Commissario straordinario presso il Comune di Bressanone.

udita nell'udienza pubblica del 27 aprile 1960 la relazione del Giudice Giuseppe Castelli Avolio,

uditi l'avv. Karl Tinzl, per la Provincia di Bolzano, e il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto

1. - Con deliberazione del 6 dicembre 1958 l'Assemblea generale dei vigili volontari del fuoco del Corpo di Bressanone capoluogo designò i signori Heiseler Franz e Lapper Josef a comandante e vice comandante, rispettivamente, del Corpo stesso. La designazione fu comunicata al Sindaco di Bressanone per la nomina dei predetti alle indicate cariche, a norma dell'art. 16 della legge regionale 20 agosto 1954, n. 24, secondo cui, appunto: "il comandante ed il vice comandante dei Corpi volontari sono nominati dal Sindaco su designazione del Corpo".

Il Sindaco, peraltro, non adottò il provvedimento, ma ne subordinò l'emanazione a talune condizioni concernenti lo svolgimento dei suoi rapporti con i designati, i quali, il 2 aprile 1959, rassegnarono le dimissioni dal Corpo ritenendo inaccettabili le condizioni medesime. Tale determinazione essi confermarono poi con lettera del 3 aprile successivo diretta al Presidente dell'Unione provinciale vigili del fuoco di Bolzano e, per conoscenza, anche al Consiglio comunale di Bressanone.

L'Assessorato regionale degli affari generali, con nota 16 aprile 1959, invitò il Sindaco a procedere, "senza ulteriore indugio", alla nomina dei designati dall'Assemblea, ma il Sindaco provocò una riunione straordinaria dell'Assemblea, e in tal sede si procedette a nuove elezioni, a seguito delle quali risultarono designati alla carica di comandante e vice comandante, rispettivamente, i signori Putzer Hans e Catulli Willy. Il Sindaco adottò, quindi, immediatamente, il provvedimento di nomina dei nuovi designati.

2. - Su ricorso dell'Heiseler, la Giunta regionale, con deliberazione n. 854 del 30 giugno 1959, dichiarò non doversi riconoscere efficacia giuridica alla designazione dei signori Putzer e Catulli, perché intervenuta in Assemblea irregolarmente costituita per mancato rispetto dei termini di convocazione stabiliti dal regolamento del Consiglio comunale di Bressanone 25 luglio 1955, n. 712, e perché avvenuta nell'erroneo presupposto dell'inefficacia delle disposizioni di cui alla sopraccennata nota in data 16 aprile 1959 dell'Assessorato regionale per gli affari generali, e della operatività delle dimissioni dell'Heiseler e del Lapper, da ritenere, invece, prive di efficacia in quanto connesse alle illegittime condizioni poste dal Sindaco.

Conseguentemente, rilevato che, avendo il Sindaco omesso l'adempimento di un atto obbligatorio per legge, si rendeva applicabile l'art. 19 del T. U. 3 marzo 1934, n. 383, della legge comunale e provinciale, e richiamati altresì l'art. 5 dello stesso T. U., nonché gli artt. 1 e 16 della legge regionale 20 agosto 1954, n. 24, 4, n. 8, 5, n. 1, 13 e 92 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, accoglieva il ricorso dell'Heiseler e designava il dott. Aleardo Steiner quale Commissario straordinario per il Comune di Bressanone con lo specifico e limitato incarico di provvedere alla nomina dell'Heiseler e del Lapper alle cariche per le quali, a suo tempo, erano stati designati. Lo Steiner veniva, quindi, nominato, per tale incarico, con decreto 4 luglio 1959 del Presidente della Giunta regionale.

3. - Con ricorso notificato il 5 settembre 1959 al Presidente della Giunta regionale ed il 21 settembre successivo al Presidente del Consiglio dei Ministri, e depositato nella cancelleria della Corte costituzionale in quest'ultima data, la Provincia di Bolzano, autorizzata con delibera della Giunta provinciale del 20 agosto 1959, sollevava conflitto di attribuzione in relazione alla deliberazione 30 giugno ed al decreto 4 luglio 1959 suddetti, per violazione dell'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, chiedendo affermarsi la competenza della Giunta provinciale, in ordine alla nomina del predetto Commissario, e la nullità dei provvedimenti impugnati.

Premesso che la citata delibera della Regione n. 854 non era stata notificata alla Giunta provinciale, e che questa perciò ne era venuta a conoscenza solo attraverso una lettera inviata dal Commissario Steiner il 10 luglio 1959, con la quale si trasmetteva copia del provvedimento adottato il giorno precedente da esso Commissario e concernente le nomine di cui era stato incaricato, la Provincia, rappresentata e difesa dall'avv. Karl Tinzl, a sostegno del ricorso afferma, innanzi tutto, che se l'impugnazione é diretta solo contro la parte della delibera 30 giugno 1959 con cui si dispone la nomina del Commissario ed il conseguente decreto del Presidente della Giunta regionale, ciò non vuol dire che si riconosca "la legalità costituzionale" degli altri punti.

A sostegno del ricorso, quindi, afferma che la deliberazione in oggetto, pur non motivando sul punto della competenza della Giunta regionale, dopo aver richiamato l'art. 1 della legge regionale 20 agosto 1954, n. 24, secondo cui "il servizio antincendi nella Regione Trentino-Alto Adige é posto alla dipendenza e, rispettivamente, sotto il controllo della Giunta regionale, tramite l'Assessorato competente", fa altresì riferimento all'art. 19 del T. U. della legge comunale e provinciale del 1934, che attribuisce tra l'altro al Prefetto il potere di inviare appositi Commissari presso le amministrazioni dei Comuni per compiere, in caso di omissione da parte degli organi ordinari, atti obbligatori per legge. La Regione lascerebbe, quindi, presumere di voler trarre giustificazione della propria competenza dalle disposizioni suddette.

A ciò la Provincia oppone che il potere di nominare Commissari, previsto a favore del Prefetto dal citato art. 19, é da ritenersi ora di spettanza della Giunta provinciale in virtù dell'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige, che attribuisce alla Giunta stessa il potere di "vigilanza e tutela" sulle amministrazioni comunali. E mentre non sarebbe dubitabile che entro tale potere sia da ricomprendere quella forma di controllo sostitutivo che appunto é costituita dalla nomina di un Commissario come nella specie, non varrebbe neppure obbiettare che l'art. 1 della legge regionale n. 34 del 1954, sopra citato, pone il servizio antincendio sotto il controllo del competente organo esecutivo della Regione. Invero, poiché nello stesso art. 1 sono determinati gli organi che "sovrintendono" al servizio antincendio (l'ispettore regionale e i due ispettori provinciali) e quelli che al servizio stesso "provvedono" (Corpi permanenti e volontari dei vigili del fuoco e squadre antincendio aziendali), il previsto controllo dovrebbe intendersi riferito solo agli organi predetti e non, quindi, ai Comuni, per il controllo dei quali é invece provveduto in modo diverso e, per di più, mediante una norma costituzionale, quale é appunto l'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale.

D'altra parte, se é vero che le disposizioni della ripetuta legge regionale n. 24 del 1954 affidano determinati obblighi anche al Sindaco (ad es., appunto la nomina del comandante e del vice comandante dei Corpi volontari di cui all'art. 16), con ciò, secondo la Provincia, "non cambia il fatto" che il Sindaco "deve compiere questo atto nella sua qualità di organo del Comune e quale parte della attività di tale organo". Né la competenza da parte della Giunta provinciale, che, ex art. 48, n. 5, dello Statuto, eserciterebbe le funzioni di controllo sostitutivo già affidate al Prefetto con l'art. 19 del T. U. n. 383 del 1934, potrebbe subire eccezioni a seconda della materia oggetto della legge dalla quale é sancita l'obbligatorietà del provvedimento eventualmente omesso o ritardato, poiché tratterebbesi di un potere generale di controllo nascente per il solo fatto che l'obbligatorietà dell'atto venga disposta da una legge, quale ne sia l'oggetto.

4. - La Regione, previa deliberazione della Giunta regionale del 15 settembre 1959, é intervenuta nel giudizio resistendo al ricorso, rappresentata e difesa dalla Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il 24 settembre 1959.

L'Avvocatura in sostanza afferma che, a norma dell'art. 1 della legge regionale 20 agosto 1954, n. 24, il servizio antincendio nella Regione Trentino-Alto Adige é un servizio unitario regionale che viene direttamente amministrato dalla Regione, in quanto i Corpi dei vigili non hanno personalità giuridica, e richiama, in proposito, la sentenza 5 ottobre 1957 della III Sezione civile della Cassazione, che riconosce la rappresentanza in giudizio del Presidente della Regione per il Corpo permanente di Trento.

Tanto premesso, l'Avvocatura aggiunge che ciò non impedisce, peraltro, che l'esercizio dell'amministrazione possa avvenire mediante decentramento burocratico, affidando cioè a funzionari estranei ai ruoli regionali attribuzioni relative al servizio antincendio in modo però che essi, nell'esercizio di tale attività, siano organi regionali, e quindi sottoposti al controllo di cui all'art. 1 della ripetuta legge regionale n. 24 del 1954. E poiché i Comuni, secondo la legge stessa, se esplicano delle attività in materia di servizio antincendio (art. 13 e segg.), ciò fanno appunto come mero esercizio di un servizio che resta tuttavia di pertinenza della Regione, deve ritenersi che anche il Sindaco, nel provvedere alla nomina di cui all'art. 16 della citata legge n. 24, non fa che adempiere ad una funzione regionale, come "ufficiale regionale".

A conferma che, in materia, trattasi di amministrazione regionale e non comunale, starebbe la disposizione dell'art. 17 della stessa legge, che attribuisce alla Giunta regionale il potere di sciogliere, in determinati casi, il Corpo volontario dei vigili del fuoco.

Se il Sindaco, quindi, deve considerarsi, nell'attività suddetta, gerarchicamente e funzionalmente dipendente dalla Regione, é normale - secondo l'Avvocatura - che a quest'ultima competa il potere di controllo sostitutivo, con esclusione, per converso, della Provincia, cui l'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige conferisce solo poteri di vigilanza e tutela sui Comuni, in quanto si versi in materia di amministrazione comunale.

L'Avvocatura conclude, quindi, chiedendo il rigetto del ricorso presentato dalla Provincia e, per l'effetto, dichiararsi infondate le pretese della Giunta provinciale di Bolzano nel conflitto di attribuzione col ricorso medesimo sollevato.

5. - La difesa della Provincia ha depositato, nei termini, una memoria con cui ribadisce, anzitutto, il concetto già espresso, secondo cui il Sindaco, nella specie, agirebbe come organo dell'amministrazione comunale, ed aggiunge, al riguardo, che nessuna norma di legge prevede che il Sindaco possa assumere veste di ufficiale regionale.

Comunque, secondo la Provincia, in base all'esame degli articoli da 15 a 22 della legge regionale n. 24 del 1954 dovrebbe ritenersi che i Corpi volontari sono Corpi dei Comuni, in quanto la legge, appunto, dispone coi detti articoli che i Corpi stessi sono costituiti, finanziati ed organizzati dai Comuni e dipendono dal Sindaco; che tutti i provvedimenti relativi sono di competenza del Comune; che il Consiglio comunale, oltre a stabilire se nel Comune sono da istituirsi uno o più Corpi, può revocarne il comandante e il vice comandante ed emanare i relativi regolamenti di organizzazione. Tali funzioni, poi, sarebbero espressamente riservate al controllo della Giunta provinciale a norma dell'art. 17, secondo comma, della citata legge regionale, secondo cui "ferma restando la competenza della Giunta provinciale, le deliberazioni dei Consigli comunali in materia antincendio devono comunque essere comunicate all'Ispettorato provinciale". Dovrebbe infatti con ciò ritenersi che la materia dei servizi antincendio é posta sotto la disciplina generale dei controlli dell'attività amministrativa del Comune, e cioè dovrebbe rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige. Ed, in conseguenza, la difesa della Provincia afferma altresì che il potere di sciogliere i Corpi volontari, riconosciuto alla Giunta regionale dall'art. 17, terzo comma, della ripetuta legge regionale n. 24 del 1954, nel caso di gravi irregolarità nel funzionamento tecnico, sarebbe da considerare attribuito in via assolutamente eccezionale, e non potrebbe, quindi, valere ad escludere, in via normale, la competenza di controllo della Giunta provinciale, così come ha invece sostenuto l'Avvocatura dello Stato.

6. - Anche la difesa della Regione ha depositato, nei termini, una memoria illustrativa, con cui ha riaffermato le tesi già svolte a confutazione del ricorso, come innanzi riferite.

Considerato in diritto

1. - La deliberazione della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige, che ha dato luogo al presente giudizio per conflitto di attribuzione, reca la data del 30 giugno 1959, mentre il ricorso della Provincia di Bolzano risulta notificato il 5 settembre al Presidente della Giunta regionale e il 21 settembre successivo al Presidente del Consiglio dei Ministri. Per comprovare la tempestività del ricorso, ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il patrono della ricorrente Provincia ha tenuto a far notare che la delibera della Regione non fu notificata alla Provincia e che questa ne venne a conoscenza solo attraverso una lettera del 10 luglio 1959 del Commissario straordinario inviato presso il Comune di Bressanone con l'incarico di nominare i signori Heiseler e Lapper. Pertanto, non essendo stata eseguita nessuna notifica e non risultando pubblicato, prima di quella data, nel Bollettino ufficiale della Regione il decreto di nomina dei signori Heiseler e Lapper, non può essere sollevato alcun dubbio sulla tempestività del ricorso.

2. - Ciò posto, nel merito deve tenersi presente che, a norma dell'art. 4, n. 8, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la potestà legislativa in materia di servizi antincendio é costituzionalmente attribuita alla Regione, la quale, di conseguenza, a norma dell'art. 13 dello Statuto stesso, é titolare della corrispondente potestà amministrativa.

D'altra parte, per realizzare uno dei modi per l'attuazione dell'ordinamento regionale, fin dalla Costituzione fu stabilito (articolo 118) che la Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici: questa norma, dettata in generale per le Regioni ad ordinamento ordinario, venne testualmente riprodotta nell'art. 14 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige.

Si spiega, pertanto, l'emanazione, da parte di questa Regione, della legge 20 agosto 1954, n. 24, sul servizio antincendio, che contiene numerose, particolari disposizioni sulla materia.

3. - La difesa della Provincia di Bolzano, per sostenere la competenza della Giunta provinciale anziché quella della Regione a provvedere alla nomina del Commissario straordinario che doveva procedere alla nomina, a sua volta, dei signori Heiseler e Lapper, in luogo del Sindaco di Bressanone, che non vi aveva voluto procedere, si richiama appunto a varie disposizioni della citata legge, che conferiscono al Sindaco e al Consiglio comunale alcune attribuzioni relative al Corpo volontario comunale dei vigili del fuoco. E però, argomentando dall'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige che assegna alla Giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, ritiene che quel potere di sostituzione, che normalmente spetta al Prefetto in base all'art. 19 del T. U. della legge comunale e provinciale, spetti in questo caso alla Giunta provinciale.

Giova rilevare che la ricordata legge regionale pone, con l'art. 1, il principio generale della dipendenza del servizio antincendio dalla Regione, e dell'esercizio del relativo controllo da parte del competente organo esecutivo della stessa (Assessore per gli affari generali). Passa poi ad indicare gli organi che al servizio stesso sovrintendono (ispettori regionali e provinciali) e che lo esplicano (Corpi permanenti e volontari dei vigili del fuoco). Con gli artt. da 2 a 12 regola le attribuzioni dei predetti organi, la gestione e la dotazione dei Corpi permanenti, il sistema di assunzione del personale ed il ruolo relativo. Con gli artt. da 13 a 22 detta norme generali e particolari sull'esercizio del servizio antincendio nei Comuni, mediante la costituzione dei Corpi volontari stessi. Con i successivi articoli pone, poi, norme riguardanti l'attività tecnica del servizio ed istituisce, infine, una Cassa regionale antincendio, determinandone le entrate e regolandone l'amministrazione.

É da rilevare, in particolare, che in virtù dell'art. 5 le Amministrazioni provinciali, ove la Giunta regionale ne faccia richiesta, sono tenute a mettere a disposizione degli ispettori provinciali - definiti dall'art. 4 funzionari della Regione - il personale necessario per l'espletamento dei servizi amministrativi e contabili; che, a norma dell'art. 13, il Consiglio comunale può emanare regolamenti per la prevenzione degli incendi, ed il Sindaco, ove occorra, deve adottare i provvedimenti contingenti per la difesa dal pericolo d'incendi; che per l'art. 15, i Corpi volontari sono messi alle dipendenze del Sindaco o dell'assessore delegato; che, secondo l'art. 16, la nomina dei comandanti dei detti Corpi, su designazione elettiva dell'assemblea dei Corpi stessi, viene effettuata dal Sindaco ed il Consiglio comunale può revocare in determinati casi gli incarichi predetti; che l'art. 17, per il caso di gravi irregolarità nel funzionamento tecnico del Corpo volontario, stabilisce che il Consiglio comunale ne può disporre lo scioglimento; che, per l'art. 18, l'iscrizione al Corpo volontari si effettua con invito pubblico del Sindaco e, in casi di necessità, la Giunta provinciale può stabilire che il Comune venga unito in consorzio con altri Comuni per il disimpegno del servizio antincendio, che, per l'art. 21, l'approvazione dei bilanci dei Corpi viene effettuata dal Consiglio comunale, e che, infine, l'art. 26 autorizza il Sindaco a richiedere il concorso di tutti i presenti nel Comune per l'opera di spegnimento.

4. - Alcune fra tali disposizioni potrebbero dare l'impressione che per i Corpi volontari comunali sia da riconoscere una competenza propria dei Comuni.

É da osservare peraltro che, in diretta dipendenza della competenza legislativa ed amministrativa stabilita costituzionalmente, come si é visto, con gli artt. 4 e 13 dello Statuto speciale, l'art. 1 della legge regionale ribadisce il principio - che é fondamentale di tutta la legge - che "il servizio antincendio, nella Regione Trentino-Alto Adige, é posto alle dipendenze e rispettivamente sotto il controllo della Giunta regionale, tramite l'Assessorato competente".

Mentre la difesa della Regione, per ribadire il principio della competenza della Regione, si riporta al disposto del terzo comma dell'art. 17 della legge regionale, che stabilisce che "qualora dovessero verificarsi gravi irregolarità nel funzionamento tecnico, la Giunta regionale può, sentito il Sindaco, disporre lo scioglimento del Corpo volontario", la difesa della Provincia si richiama, per contro, al comma secondo dello stesso articolo, che dispone; "ferma restando la competenza delle Giunte provinciali, le deliberazioni dei Consigli comunali in materia antincendio devono venir comunque comunicate all'ispettore provinciale", per desumerne una conferma della propria tesi circa la competenza della Provincia e dell'applicabilità, nel senso innanzi indicato, dell'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale. Ma questa contrapposizione nulla comprova, perché ovviamente la frase "ferma restando la competenza delle Giunte provinciali" sulle deliberazioni dei Consigli comunali in materia antincendio, si riferisce alla competenza generale della Giunta provinciale ad esercitare il controllo amministrativo, ex art. 48, sulle delibere di natura amministrativa dei Consigli comunali: anche su quelle delibere che impegnano i Comuni per l'organizzazione e l'espletamento dei servizi locali antincendio.

Ma soprattutto, a comprovare la competenza della Regione ad adottare il provvedimento di cui si é trattato, vale il richiamo alla esatta portata della disposizione dell'art. 14 dello Statuto speciale.