SENTENZA N. 15

ANNO 1960

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Dott. GAETANO AZZARITI, Presidente

Avv. GIUSEPPE CAPPI

Prof. TOMASO PERASSI

Prof. GASPARE AMBROSINI

Prof. ERNESTO BATTAGLINI

Dott. MARIO COSATTI

Prof. FRANCESCO PANTALEO GABRIELI

Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO

Prof. ANTONINO PAPALDO

Prof. NICOLA JAEGER

Prof. GIOVANNI CASSANDRO

Prof. BIAGIO PETROCELLI

Dott. ANTONIO MANCA

Prof. ALDO SANDULLI

Prof. GIUSEPPE BRANCA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, primo comma, della legge 9 agosto 1954, n. 748, promosso con ordinanza 13 aprile 1957 emessa dal Consiglio di Stato, Sezione V, sul ricorso di Folie Cristiano ed altri contro il Commissario del Governo per la Regione Trentino-Alto Adige, iscritta al n. 94 del Registro ordinanze 1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301 del 5 dicembre 1957;

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per Folie Cristiano ed altri, e il sostituto avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Commissario del Governo per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto

Con decreto 4 agosto 1955 il vice Commissario del Governo per la Regione Trentino-Alto Adige istituì un corso di preparazione, riservato ai cittadini italiani oriundi della provincia di Bolzano, per il conferimento dell'abilitazione alle funzioni di segretario comunale in quella provincia e per la nomina ai posti di grado VII che si sarebbero resi vacanti nel triennio decorrente dalla data di approvazione della graduatoria dei candidati dichiarati idonei. Il decreto vice-commissariale era emanato in virtù della disposizione contenuta nell'art. 21, primo comma, primo parte, della legge 9 agosto 1954, n. 748, in relazione al decreto legislativo 13 dicembre 1946, n. 569.

I signori Folie Cristiano ed altri, di cui in epigrafe, impugnarono il decreto vice-commissariale davanti al Consiglio di Stato, deducendo, in linea principale, la illegittima applicazione della citata norma, in quanto il particolare e transitorio sistema di abilitazione-concorso previsto dal decreto legislativo 13 dicembre 1946, n. 569, cui fa rinvio la legge n. 748 del 1954 per la copertura delle segreterie di classe quarta della Provincia di Bolzano, sarebbe applicabile solo quando, per la mancanza di aspiranti già provvisti del diploma di abilitazione ed in possesso del requisito della bilinguità, non si possa provvedere all'ammissione in carriera nei ruoli ordinari secondo le disposizioni del T.U. della legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, e successive modificazioni. In via subordinata, cioè in relazione all'ipotesi che si giudicasse esatta la diversa interpretazione accolta dall'autorità amministrativa, fu denunciata la illegittimità costituzionale della citata disposizione dell'art. 21, primo comma, prima parte, della legge 9 agosto 1954 per contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, in quanto l'accesso alle sedi suindicate non può essere precluso ai cittadini non oriundi di detta Provincia.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza 13 aprile - 28 settembre 1957, rimetteva gli atti alla Corte costituzionale, osservando che "é da dubitare che l'art. 21 della legge n. 748 del 1954, e il rinvio in essa contenuto alle disposizioni del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato del 1946, n. 569, siano conciliabili con i richiamati precetti costituzionali, i quali garantiscono a tutti i cittadini la uguaglianza davanti alla legge, senza distinzione di razza e di lingua (art. 3) ed assicurano a tutti i cittadini l'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge (art. 51); talché é supponibile che tale principio di uguaglianza abbia avuto applicazione anche con l'art. 120 della Costituzione, il quale dichiara non poter la Regione limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego e lavoro".

L'ordinanza fu, in data 31 ottobre e 2 novembre 1957, comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento e notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti. Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301 del 5 dicembre 1957 ne fu fatta la pubblicazione.

I signori Folie Cristiano e gli altri ricorrenti al Consiglio di Stato si costituirono con atto depositato il 24 dicembre 1957, deducendo: cessato il reclutamento eccezionale che, in attuazione dell'accordo De Gasperi - Gruber, era stato effettuato a norma del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 dicembre 1946, n. 569, tornarono ad essere applicabili le norme ordinarie della legge comunale e provinciale con le modificazioni successivamente disposte. Sopraggiunta la legge 9 agosto 1954, n. 748, la quale, all'art. 21, primo comma, prima parte, fa riferimento al decreto legislativo sopra citato, l'autorità amministrativa deliberava di istituire un nuovo corso di reclutamento di segretari comunali ai sensi del decreto legislativo del 1946.

Secondo i deducenti, se si vuole attribuire alla citata norma dell'art. 21 un valore non contrastante in pieno con i principi della Costituzione, occorrerebbe interpretare la norma stessa nel senso che, quando, banditi i concorsi normali di reclutamento di segretari comunali, i concorsi medesimi vadano deserti, potrebbe ammettersi l'esperimento delle eccezionali misure di reclutamento previste dal decreto legislativo del 1946.

Ma gli esponenti esprimono il dubbio che, anche così interpretata, la norma denunziata possa sottrarsi alla censura di illegittimità costituzionale. La formazione di un ruolo speciale di segretari comunali che fosse riservato esclusivamente ad oriundi della Provincia di Bolzano, come avverrebbe se fossero applicate le norme del decreto legislativo del 1946, violerebbe il principio di eguaglianza stabilito nell'art. 3 della Costituzione, principio che, nell'art. 51, primo comma, riceve una specifica e perentoria applicazione in ordine all'accesso agli uffici pubblici.

Come i segretari della Provincia di Bolzano debbono essere posti in grado di essere trasferiti in Comuni di altre Province della Repubblica, così i segretari dei Comuni di altre Province debbono essere in grado di accedere ai Comuni della Provincia di Bolzano, sempre che abbiano conoscenza della lingua tedesca. Questa duplice esigenza si rende più sensibile mano mano che si sale ai gradi superiori delle classi dei segretari comunali.

I deducenti concludevano chiedendo che si pronunciasse l'illegittimità costituzionale della norma denunziata.

Si costituì in giudizio il Commissario del Governo per la Regione Trentino-Alto Adige e vi intervenne il Presidente del Consiglio dei Ministri, con atti depositati, rispettivamente, in data 25 dicembre e 20 novembre 1957. Per entrambi l'Avvocatura dello Stato ha dedotto che il sistema adottato non viola il principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, perché si limita ad assicurare un servizio di carattere improrogabile attraverso un sistema temporaneo di accertamento generico e presunto in ordine alla conoscenza corrente delle due lingue in relazione agli usi ed alle consuetudini locali. Ricorrendo al criterio di assumere gli "oriundi", la legge non ha inteso attuare una discriminazione etnica o di razza, ben potendo interpretarsi il termine "oriundo" come comprensivo anche di elementi di nazionalità e lingua italiana. Trattasi, invece, della adozione - in via temporanea - di un criterio di accertamento di qualità solo indirettamente ricollegabile al luogo di origine come presunta conoscenza della lingua: tale criterio, secondo l'Avvocatura dello Stato, é legittimo, tendendo esso a regolare, nell'interesse dei pubblici servizi, una situazione particolare in modo obbiettivo, ossia senza riferimento a persone, sulla base dell'accertamento delle qualità occorrenti per il regolare espletamento dei servizi predetti.

L'Avvocatura, prima di concludere chiedendo che sia dichiarata la legittimità costituzionale della norma denunziata, faceva rilevare che la norma dell'art. 4 della Costituzione (la quale norma, in verità, non é stata richiamata né nella ordinanza del giudice a quo né, almeno in questa sede, da nessuna delle altre parti) é estranea al problema, mentre l'art. 51 della stessa Costituzione subordina l'accesso ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza secondo i requisiti stabiliti dalla legge, onde la questione é assorbita da quella riflettente la legittimità ai sensi dell'art. 3.

Dopo la discussione svoltasi nella pubblica udienza del 19 novembre 1958 fu emessa l'ordinanza n. 75 del 26 novembre successivo, con la quale fu disposta l'acquisizione degli elementi relativi all'applicazione data dagli organi amministrativi alla disposizione concernente l'ammissione degli oriundi della provincia di Bolzano e della zona mistilingue della provincia di Trento al corso che fu bandito ed espletato per il reclutamento dei segretari comunali ai sensi del decreto legislativo 13 dicembre 1946, n. 569.

Essendo stato depositato dall'Avvocatura dello Stato, a seguito dell'ordinanza predetta, un fascicolo di documenti, fu fissata una nuova udienza.

In data 26 novembre 1959, la difesa delle parti private produsse una memoria, con la quale, anzitutto, fece rilevare che la Presidenza del Consiglio dei Ministri, mentre aveva depositato gli atti relativi al corso predetto e cioè il bando di concorso, i verbali della commissione di esame, la graduatoria di merito ed il decreto di nomina, non aveva depositato i verbali della commissione che fu costituita presso la Prefettura di Bolzano per esaminare le domande degli aspiranti ai fini della loro ammissione o meno al corso.

Dopo avere esposto l'origine e lo sviluppo della controversia specialmente in relazione alla situazione personale dei ricorrenti ed agli interessi della categoria alla quale essi appartengono, la memoria passava a riassumere le tesi in conflitto, precisando che i ricorrenti, in via subordinata, hanno sostenuto e sostengono che l'art. 21 della legge del 1954 ha richiamato in vigore soltanto l'art. 15 (copertura provvisoria delle segreterie comunali vacanti) del decreto legislativo del 1946 e non già tutte le disposizioni in esso contenute.

Delineate quelle che, secondo la difesa delle parti private, sono le deroghe e le disposizioni conformi alla legge comune contenute nel decreto legislativo predetto, e passando ad esporre l'applicazione che di esso fece l'Amministrazione dell'interno, la memoria rileva che non é dato sapere se la commissione che esaminò i titoli di ammissione al corso abbia formulato o meno criteri per l'esame dei documenti allegati dagli aspiranti alle domande di ammissione, quanti e quali siano stati gli esclusi, quali i motivi di esclusione, quale il significato attribuito dalla commissione (e dai sindaci che rilasciarono il relativo certificato) al vocabolo "oriundo", se e come siano stati valutati i certificati comprovanti la conoscenza delle lingue italiana e tedesca agli effetti delle ammissioni al corso.

Tutto ciò - rilevava la memoria - poteva e doveva risultare dai verbali delle riunioni tenute dalla commissione per l'ammissione degli aspiranti al corso, verbali che non erano stati depositati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonostante il fatto che - rilevava ancora la memoria - la acquisizione di tali elementi aveva costituito l'unica ragione addotta dalla Corte per motivare l'ordinanza del 26 novembre 1958.

La memoria, poi, osservava che il termine "oriundo" poteva essere interpretato in senso lato, dichiarando oriundi i nati nei vari Comuni della Provincia di Bolzano da genitori ivi residenti all'atto della nascita, come aveva ritenuto l'Avvocatura nelle sue deduzioni del 31 agosto 1959 (memoria che sarà in seguito riassunta); poteva essere interpretato in senso stretto, dichiarando oriundi soltanto i nati in quei Comuni da genitori che, a loro volta, vi erano pure nati e vi avevano mantenuto la residenza fin dalla nascita.

Secondo la difesa delle parti private, l'interpretazione più fondata potrebbe essere quella di ritenere che il termine oriundo sia stato, di regola, attribuito a quelli (sia di lingua tedesca, sia di lingua italiana, sia di lingua ladina) che erano pertinenti dei Comuni della Provincia di Bolzano secondo le leggi austriache sul diritto di vincolato e che acquistarono di pieno diritto la cittadinanza italiana in base all'art. 70 del trattato di S. Germano, nonché ai discendenti di essi, nati ed abitanti nella provincia di Bolzano.

La memoria soggiunge che può anche ritenersi, sempre come regola (salve le eccezioni che potrebbero essere anche numerose), che "oriundi" non siano stati considerati tutti quelli che acquistarono la cittadinanza italiana per opzione in base all'art. 72 di quel trattato e loro discendenti, nonché tutti quelli abitanti in Provincia di Bolzano che acquistarono successivamente la cittadinanza italiana per acquisizione o per concessione speciale sulla base della legge italiana sulla cittadinanza ed infine i cittadini nati in altre Province della Repubblica ed emigrati in quella di Bolzano successivamente all'esecuzione del trattato di S. Germano.

Dopo qualche considerazione in ordine allo svolgimento degli esami fatta sulla base dei relativi verbali e dopo avere esposto la situazione delle segreterie comunali della Provincia di Bolzano in rapporto al personale che attualmente vi é preposto, la memoria passa a confutare alcune deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, contestando, anzitutto, che i criteri di selezione degli aspiranti fossero esclusivamente ispirati alla finalità di assicurare il funzionamento di uffici che richiedono particolari cognizioni ambientali. Comunque - conclude su questo punto la difesa - se si dovesse ammettere il principio del selezionamento dei concorrenti ad un pubblico impiego attraverso la conoscenza degli usi, dei costumi e degli idiomi locali, si dovrebbe per tutte le Regioni della Repubblica scegliere gli oriundi del luogo, il che sarebbe incostituzionale.

Esposte alcune precisazioni di fatto, la memoria passa a confutare la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale l'art. 21 avrebbe instaurato un sistema temporaneo di accertamento generale e presunto in ordine alla conoscenza corrente delle due lingue in relazione agli usi ed alle consuetudini locali. Sviluppa, quindi, gli argomenti relativi alla illegittimità della disposizione denunziata per contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione.

Il fatto della nascita avvenuta in una determinata parte del territorio nazionale o all'estero costituisce una condizione personale che non può essere presa a base per una distinzione tra cittadini e cittadini. Ancora più in contrasto con il principio di eguaglianza é il fatto di avere escluso dal concorso tutti i cittadini nati nella stessa Provincia di Bolzano da famiglie che non sono originarie o, come minimo, residenti in quelle terre.

Il fatto della nascita in un luogo piuttosto che in un altro o in una famiglia piuttosto che in un'altra costituisce una condizione personale e non una situazione personale, valevole come indice di maggiore idoneità per l'ufficio.

Né, anche se fosse esatto che il sistema abbia una portata transitoria, ciò potrebbe dare un'impronta di legittimità alla disposizione.

La riserva a favore degli oriundi viola anche l'art. 51 della Costituzione, perché pone delle discriminazioni sulla base di pure e semplici condizioni personali, determinando una illegittima situazione, in quanto il sistema tende ad istituire uno speciale diploma di abilitazione per l'esercizio delle funzioni di segretario comunale nei Comuni di grado VI e VII della Provincia di Bolzano; permette l'ammissione al corso, e quindi al conseguimento del diploma ed al conferimento dei posti, di coloro che sono in possesso di un titolo di studio inferiore a quello richiesto a tutti gli altri aspiranti nel restante territorio della Repubblica; dispone la formazione di una graduatoria di merito esclusivamente sulla base dei voti riportati negli esami, mentre per il restante territorio sono valutati anche gli altri titoli di studio nonché i titoli professionali e di carriera; determina la creazione nella Provincia di Bolzano di un ruolo chiuso per quanto concerne le ammissioni nella carriera ed interamente provincializzato, inaccessibile, anche nei gradi alti, ai segretari comunali delle altre Province.

Si deduce, infine, la violazione dell'art. 6 della Costituzione e dell'accordo De Gasperi - Gruber.

Il richiamo in vigore del decreto legislativo del 1946 ha determinato una illegittima discriminazione tra cittadini di lingua tedesca, e tra questi ed i cittadini di lingua italiana che conoscono la lingua tedesca, violando anche l'accordo predetto che assicura l'eguaglianza di diritti tra tutti gli abitanti di lingua tedesca rispetto a quelli di lingua italiana.

Riaffermato che qualunque altro elemento diverso da quello della conoscenza della lingua tedesca costituisce causa di illegittima discriminazione, la memoria concludeva per la dichiarazione di incostituzionalità della norma denunziata ed in subordine perché essa venga interpretata nel senso che il richiamo ivi effettuato ha valore soltanto per l'art. 15 del decreto legislativo del 1946.

L'Avvocatura dello Stato presentò una memoria del 31 agosto 1959, depositata il 28 ottobre successivo.

Dopo avere riaffermato che la riserva a favore degli oriundi non viola il principio di eguaglianza perché si limita ad assicurare un servizio di carattere improrogabile attraverso un sistema temporaneo di accertamento generico e presuntivo in ordine alla conoscenza corrente delle due lingue in relazione agli usi ed alle consuetudini locali, la memoria deduce che nel caso attuale il lamentato contrasto con l'art. 3 della Costituzione potrebbe ricollegarsi soltanto alle condizioni personali e sociali, essendo escluso alcun riferimento al sesso, alla lingua, alla religione ed alle opinioni politiche degli aspiranti. Ma nella specie non si é trattato di distinzioni fondate su condizioni, bensì su situazioni legittimamente valutabili dal legislatore con apprezzamento discrezionale. Richiama ed illustra i precedenti giurisprudenziali di questa Corte che, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbero conformi al suo assunto. Conclude, su questo punto, riaffermando che é legittimo distinguere tra le situazioni diverse degli oriundi e dei non oriundi rispetto ad un oggetto qual é la pienezza di cognizioni di luoghi o persone che presentino caratteristiche singolari.

Anche nei riguardi dell'art. 51 della Costituzione l'Avvocatura si richiama alla giurisprudenza di questo Collegio, nel senso che la legge ordinaria può tener conto, nell'interesse dei pubblici servizi, delle differenti attitudini di soggetti che presentino determinate caratteristiche somatiche o morali ogni qualvolta ciò sia ricollegabile, come mezzo al fine, allo assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato.

Aggiunge che occorre distinguere tra accesso ad un pubblico ufficio e composizione del medesimo, in quanto l'accesso riguarda la condizione giuridica soggettiva di coloro che possono aspirare a divenire titolari di un pubblico ufficio, mentre la composizione attiene al funzionamento di questo. Ora, il provvedere alla temporanea copertura di uffici che altrimenti non potrebbero funzionare attiene alla composizione dell'ufficio.

Del resto, la norma dell'art. 21 si inquadra in quella esigenza della tutela delle minoranze linguistiche che l'art. 6 della Costituzione e l'accordo De Gasperi - Gruber hanno inteso approntare.

L'Avvocatura, dopo aver espresso l'opinione che il richiamo all'art. 120 della Costituzione é inconferente, fa presente che l'abbassamento del titolo di studio rappresenta un indice della difficoltà di reperire soggetti idonei al disimpegno delle funzioni, mentre il possesso del titolo superiore costituisce titolo preferenziale per l'ammissione. Rilevando che dall'elenco degli oriundi ammessi al corso ed agli esami emerge che gli aspiranti con cognomi italici erano 29 contro 31 di cognome tedesco, l'Avvocatura dello Stato concludeva chiedendo che venga dichiarata la legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge 9 agosto 1954, n. 748.