SENTENZA
N. 14
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Prof. ERNESTO
BATTAGLINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, e dell'art. 9 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1959, n. 97, recante "Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia
di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza", promosso con
ricorso del Presidente della Regione Trentino-Alto Adige, notificato il 27
aprile 1959, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 2
maggio 1959 ed iscritto al n. 12 del Registro ricorsi 1959.
Vista la costituzione
in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del Giudice Giuseppe Castelli
Avolio;
uditi gli avvocati
Pietro Gasparri e Giuseppe Guarino, per il ricorrente, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Con decreto del
Presidente della Repubblica del 26 gennaio 1959, n. 97, furono emanate norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia
di assistenza e beneficenza.
Le dette norme
dispongono, fra l'altro, all'art. 7, primo comma, che: "i provvedimenti di
sospensione e di scioglimento delle amministrazioni delle istituzioni di
assistenza e beneficenza sono adottati, nella Regione Trentino-Alto Adige, con
decreto del Commissario del Governo, oltre che per motivi di ordine pubblico,
anche nei casi di persistenti violazioni di leggi, se gli organi regionali non
provvedono entro tre mesi dalla richiesta del Commissario del Governo".
All'art. 9, inoltre,
le norme in parola dispongono: "nell'esercizio dei poteri attribuiti al
Prefetto dall'art. 4, lett. b, della legge 3 giugno 1937, n. 847, modificata
dal R.D.L. 14 aprile 1944, n. 125, e dal decreto del Presidente della
Repubblica 19 agosto 1954, n. 968, in materia di riparto dei fondi per
l'integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza, il Commissario
del Governo provvederà d'intesa col Presidente della Giunta regionale".
In seguito a
deliberazione del Consiglio regionale in data 18 aprile 1959 il Presidente
della Regione Trentino-Alto Adige, rappresentato dagli avvocati Pietro Gasparri
e Giuseppe Guarino, con ricorso notificato il 27 aprile 1959 al Presidente del
Consiglio dei Ministri e depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale il 2 maggio 1959, ha promosso avanti alla Corte la questione di
legittimità costituzionale delle sopra menzionate disposizioni del ricordato
D.P.R. n. 97 del 1959, e precisamente, per quanto riguarda l'art. 7, primo
comma, per violazione degli artt. 5, n. 2, 13, 76 e 77 dello Statuto speciale
della Regione, nonché dei principi costituzionali in materia di controllo sulle
Regioni, e, per quanto riguarda l'art. 9, per violazione degli artt. 4, n. 1,
5, n. 2, e 13 dello Statuto. Il ricorso, per disposizione del Presidente della
Corte costituzionale, é stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 110 del 9
maggio 1959.
2. - Quanto all'art.
7, primo comma, il ricorrente osserva, col primo motivo, che, se può ammettersi
il potere del Commissario del Governo di procedere allo scioglimento o alla
sospensione delle amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza
esistenti nella Regione per motivi di ordine pubblico, potendosi desumere tale
attribuzione dall'art. 77 dello Statuto, che affida appunto al Commissario il mantenimento
dell'ordine pubblico nella Regione, illegittima é invece l'estensione del
accennato potere anche all'altra ipotesi contenuta nella norma impugnata.
Invero questo potere,
se inteso a regolare rapporti e attività concernenti la organizzazione degli
enti assistenziali e benefici della Regione, inciderebbe in un campo che é
riservato al legislatore regionale a norma dell'art. 5, n. 2, dello Statuto
speciale, secondo cui spetta alla Regione legiferare, "nei limiti del
precedente articolo e dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato",
"in materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza",
cioè, a dire del ricorrente, riguardo sia all'attività in questione, sia agli
organi che la svolgono, ivi compresa la disciplina dei controlli sul funzionamento
e la efficienza degli organi.
Col secondo motivo il
ricorrente sostiene che, in base al disposto dell'art. 13 dello Statuto, che
stabilisce che nelle materie per le quali la Regione ha comunque potestà
legislativa sono passate alla Regione anche le relative potestà amministrative
che in base all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, deve
ritenersi passata alla Regione la potestà amministrativa di controllo, prima
spettante al Prefetto, sugli istituti di assistenza e beneficenza;
conseguentemente é da escludersi ogni competenza del Governo centrale al
riguardo, con il che é in aperto contrasto la disposizione impugnata, la quale
"sovrappone" alla competenza regionale una competenza statale.
A ciò, prosegue con
il terzo motivo, si aggiunge la violazione degli artt. 76 e 77 dello Statuto,
che elencano tassativamente i poteri del Commissario del Governo, senza che
possa ivi ravvisarsi alcuna disposizione idonea a giustificare i poteri
attribuiti al Commissario stesso nel comma in esame.
Infine, col quarto
motivo, il ricorrente sostiene che lo Statuto del Trentino-Alto Adige tace
riguardo ad eventuali controlli sulla attività amministrativa della Regione da
parte dello Stato. Pertanto, anche, prescindendo dalla questione se con ciò debba
intendersi precluso qualsiasi tipo di controllo, a dire del ricorrente dovrebbe
ritenersi inammissibile quello sostitutivo, quale é quello attribuito al
Commissario del Governo nel comma impugnato che, oltre tutto,
"ripugnerebbe al nostro sistema costituzionale generale". Il
ricorrente trae argomento a favore di tale conclusione dall'art. 130 della
Costituzione che, mentre sancisce il controllo sugli atti delle Regioni ad
autonomia ordinaria, tace sui controlli sostitutivi, ai quali neppure accennerebbe
la legge 10 febbraio 1953, n. 62.
3. - Per quanto
concerne la illegittimità costituzionale dell'art. 9 delle richiamate norme di
attuazione, il ricorrente osserva, che, secondo l'art. 4, lett. b, della legge
3 giugno 1937, n. 847, modificato dall'art. 17 D.P.R. 19 agosto 1954, n. 968,
una aliquota dei fondi stanziati annualmente per l'integrazione dei bilanci
degli enti comunali di assistenza deve essere ripartita fra le province a cura
del Ministro dell'interno affinché i Prefetti la distribuiscano fra gli enti
interessati. Ora, a mente degli artt. 5, n. 2, e 13 dello Statuto, essendo
passata alla Regione la competenza amministrativa in materia di assistenza e
beneficenza, dovrebbe intendersi passata alla Regione anche la competenza del
riparto in questione.
Ed anche sotto altro
profilo la norma sarebbe, a dire del ricorrente, incostituzionale. Infatti
l'art. 4, n. 1, dello Statuto regionale attribuisce alla Regione la competenza
legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici regionali",
e quindi anche l'assegnazione all'uno o all'altro dei propri organi esecutivi
delle funzioni amministrative ad essi affidate. Invece la norma impugnata, in
violazione di tale principio, attribuisce al Presidente della Giunta una
competenza, sia pure parziaria, in materia di ripartizione dei detti fondi,
invadendo la sfera di autonomia organizzativa della Regione.
La difesa della
Regione ha quindi concluso chiedendo dichiararsi l'illegittimità costituzionale
delle norme impugnate.
4. - Si é costituito
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni nella cancelleria
della Corte il 16 maggio 1959.
Osserva l'Avvocatura
che il problema centrale da risolvere é quello concernente la estensione dei
poteri di controllo attribuiti dall'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto
Adige alle Province sulle amministrazioni comunali, le istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza e, in genere, sugli enti ed istituti locali. Al riguardo
richiama, innanzi tutto, la sentenza n. 24 del
21 gennaio 1957 della Corte costituzionale, con la quale fu stabilito che,
in base all'art. 46 dello Statuto regionale sardo, il controllo sugli atti
degli enti locali, attribuito alla Regione, dovrebbe intendersi come
comprensivo dei controlli sostitutivi, ma "con esclusione di qualsiasi
controllo sugli organi dei predetti enti, inteso come potere di emanare
provvedimenti a carico delle persone", ritenendosi pertanto che questo
controllo, da parte della Regione, "quale espressione di un potere
sostanzialmente disciplinare", é inconciliabile con l'autarchia degli enti
locali e perciò può essere riconosciuto "solo se eccezionalmente imposto
con una norma di legge", il che era appunto da escludere riguardo alla
Regione sarda. Ciò posto, rileva la difesa dello Stato che la assunta
distinzione, secondo cui il potere di scioglimento delle amministrazioni delle
istituzioni di assistenza e beneficenza da parte del Commissario del Governo
sarebbe concepibile solo per motivi di ordine pubblico e non per ripetute
violazioni di legge, non é ammissibile, essendo, in ogni caso, attuazione di un
controllo sostanzialmente disciplinare sulle persone che, nel sistema
costituzionale italiano, trova attuazione unitaria, per qualunque causa venga
conferito, come si evince dalle norme costituzionali che attribuiscono allo
Stato il potere di sciogliere i consigli e le assemblee regionali sia per
ragioni di ordine pubblico, sia per gravi e persistenti violazioni dileggi, sia
per il mancato accoglimento dell'invito del Governo di sostituire la Giunta o
il Presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni (Cost. art. 126;
Statuto speciale sardo, art. 50; Statuto speciale Sicilia, art. 8; Statuto
speciale Trentino-Alto Adige, art. 77; Statuto speciale Valle d'Aosta, art.
48).
D'altronde, anche
prescindendo dalle dette considerazioni, l'Avvocatura sostiene che il controllo
sugli organi degli enti locali non possa rientrare nella vigilanza e tutela
genericamente attribuite alla Giunta provinciale dall'art. 48, n. 5, dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Ciò deriverebbe dalla differenza
ontologica tra le due forme di controllo, sanzionata dalla ricordata sentenza
della Corte costituzionale. Spettando il controllo sugli organi
istituzionalmente allo Stato, solo in presenza 4i una norma specifica di legge
che tale controllo trasferisca alla Regione potrebbe accogliersi la tesi del
ricorrente. E ciò non potrebbe ravvisarsi nell'art. 48, n. 5, dello Statuto,
che contiene una semplice norma di ripartizione di competenze, sulla base della
attribuzione generale di funzioni stabilita nel titolo I, capo II, nei riguardi
della Provincia, e non potrebbe quindi contenere una attribuzione di natura
eccezionale come quella in esame.
La difesa dello
Stato, inoltre, a sostegno della legittimità della disposizione impugnata,
osserva che, siccome la potestà amministrativa della Regione in materia di enti
di assistenza e beneficenza deve essere esercitata, a norma dell'art. 13 dello
Statuto regionale nei limiti, fra l'altro, dei principi stabiliti dalle leggi
dello Stato, dovrebbe, di conseguenza, inquadrarsi l'attribuzione di poteri di
cui all'art. 48, n. 5, citato, nel sistema generale del controllo sugli enti
locali risultante, oltre che dalla Costituzione, dalla legge 10 febbraio 1953,
n. 62, sull'ordinamento delle Regioni a statuto ordinario. E poiché tale legge
nettamente distingue il controllo normale sugli atti, attribuito agli organi
della Regione, dal controllo straordinario sugli organi, attribuito allo Stato,
in conformità di tale principio resterebbe escluso il controllo sugli organi
dall'attribuzione di cui al citato art. 48, n. 5. Cosicché, con la norma
impugnata non solo non si sarebbe violato alcun precetto costituzionale, ma si
sarebbe esercitata una delega condizionata, alla Regione, dei poteri dello
Stato in materia.
Infine la difesa
dello Stato afferma che, anche a voler accedere alla tesi del ricorrente, circa
la spettanza alla Provincia del potere in questione, la disposizione impugnata
sarebbe egualmente legittima dovendosi in ogni caso ammettere a favore dello
Stato il potere di controllo sostitutivo speciale sugli atti della Regione. Anche
se lo Statuto speciale tace al riguardo, non per questo può ritenersi escluso
il controllo sostitutivo dello Stato, che concettualmente rientra nel controllo
sugli atti, previsto, in linea generale, dall'art. 125 della Costituzionale ben
si accorderebbe con il potere concesso allo Stato (art. 27, Statuto speciale
Trentino-Alto Adige) di sciogliere il Consiglio regionale quando compie gravi
violazioni di legge ed in altri casi di analoga gravità.
5. - Quanto all'art.
9 impugnato, la difesa dello Stato osserva che la questione é infondata perché,
se si ritiene che le norme regolanti l'integrazione dei bilanci degli enti
comunali di assistenza si applicano anche alla Regione Trentino-Alto Adige, il
riparto dei fondi relativi deve essere effettuato dal Commissario, in quanto
fondi statali non possono essere erogati che da organi statali. Se invece si
ritiene l'inapplicabilità alla Regione delle norme suddette in quanto si
intenda la materia devoluta alla Regione in via esclusiva, ne consegue la
preclusione di ogni intervento statale e la necessità che le relative
erogazioni gravino sulla Regione.
Aggiunge infine di
non ritenere che la Regione abbia interesse a dolersi della attribuzione di
competenza stabilita dall'art. 9 d'intesa col Presidente della Giunta
regionale, dato che ciò si risolve in un evidente vantaggio per la Regione
stessa.
L'Avvocatura dello
Stato pertanto conclude chiedendo che il ricorso sia respinto.
6. - La difesa della
Regione ha depositato nella cancelleria della Corte una memoria con cui insiste
sulle già prese conclusioni, sviluppando ed ampliando le argomentazioni svolte
nel ricorso.
In sostanza la difesa
della Regione osserva, innanzi tutto, che nella specie é fuor di luogo il
richiamo ai precedenti giurisprudenziali della Corte citati dall'Avvocatura
perché concernenti ipotesi differenti da quella in esame.
Contesta poi che
possa attribuirsi allo Stato, "per una specie di diritto naturale
prepositivo", il potere di scioglimento delle amministrazioni locali, come
avrebbe ritenuto la difesa dello Stato, ed afferma che, anzi, tale potere é da
escludere in base a norme costituzionali, in quanto l'art. 48, n. 5, dello
Statuto Trentino - Alto Adige attribuisce alla Giunta provinciale il potere di
vigilanza e tutela sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza,
potere entro cui é certamente da comprendere anche lo scioglimento degli
organi, sia perché l'espressione viene così comunemente intesa dalla dottrina,
sia perché la detta disposizione non si riferisce, come avrebbe potuto, al solo
controllo sugli atti, ma contempla espressamente le amministrazioni e le
istituzioni, cioè il lato organizzativo ed istituzionale degli enti. E del
resto, il potere di scioglimento delle amministrazioni degli istituti di
assistenza e beneficenza, così come era contemplato nella legge 17 luglio 1890,
n. 6972, rappresenterebbe appunto un aspetto della tutela sugli istituti
medesimi.
Altra argomentazione,
a favore di questa tesi, la difesa della Regione trae poi dall'art. 6 dello
stesso decreto 26 gennaio 1959, n. 97, poiché afferma che tale norma,
trasferendo alla Regione l'alta sorveglianza sugli istituti in parola, già
spettante al Ministro dell'interno, ha attribuito alla Regione il presupposto
del potere di scioglimento, onde sarebbe illogico ritenere che poi questo sia
rimasto allo Stato. E richiama al riguardo la sentenza n. 2 del 1960 della
Corte costituzionale, affermando che la stessa, in una analoga fattispecie,
avrebbe riconosciuto che la norma di attuazione con cui lo Stato si era riservato
la nomina e la revoca degli amministratori degli istituti autonomi delle case
popolari delle Province di Trento e Bolzano, costituiva un "penetrante
controllo", "non conforme alla logica del sistema", perché in
contrasto con la sostanza del potere di vigilanza attribuito alla Provincia
sugli istituti stessi dalle norme di attuazione medesime.
Aggiunge poi la
difesa della Regione che, comunque, a torto la difesa dello Stato si é
richiamata all'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige, giacché questo
riguarda solo la competenza della Giunta provinciale, mentre l'impugnativa é
stata mossa in difesa dei poteri amministrativi della Regione, e con
riferimento agli artt. 5 e 13 dello Statuto, che appunto tali poteri
determinano, e nell'ambito dei quali non potrebbero non rientrare i poteri di
scioglimento delle amministrazioni degli istituti di beneficenza, data la
natura evidentemente amministrativa dei poteri stessi. Nega altresì la difesa
della Regione che le disposizioni della legge n. 62 del 1953, applicabili solo
alle Regioni comuni, possano servire ad individuare i principi generali dei
controlli sulle amministrazioni di beneficenza, che invece devono essere
desunti unicamente dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, dalla quale si
evincerebbe che i poteri in questione vanno esercitati in sede amministrativa
locale.
Altro argomento a
favore della propria tesi la Regione poi sviluppa affermando che le competenze
amministrative passano alla Regione per intero, anche nel caso in cui, come in
quello in esame, la competenza legislativa ha carattere concorrente: l'obbligo
di uniformità ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato significherebbe
solo che l'attività amministrativa della Regione deve essere disciplinata da
leggi conformi a tali principi.
Confutando poi la
tesi dell'Avvocatura, secondo cui, in ogni caso, competerebbe allo Stato un
potere di controllo sostitutivo nei confronti della Regione, afferma che la
Regione Trentino-Alto Adige é sottoposta, per i suoi atti amministrativi, al
solo controllo di legittimità della Corte dei conti, e che, comunque, il
controllo sostitutivo in questione, attenendo al merito e non alla mera
legittimità, risulterebbe estraneo persino al sistema dettato dagli artt. 125
della Costituzione e 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, per le Regioni di
diritto comune.
Passando quindi ad
illustrare l'impugnativa mossa all'art. 9 del D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, la
Regione, dopo avere ribadito i concetti già sostenuti circa il carattere
amministrativo della attività di ripartizione di fondi già attribuita al
Prefetto a norma dell'art. 4 della legge 3 giugno 1937, n. 847, e la natura
strettamente regionale degli interessi ad essa relativi, sostiene che,
comunque, il detto art. 9 sarebbe in contrasto col principio dell'autonomia
finanziaria della Regione. Invero, il sistema di funzionamento di una
determinata attività regionale attraverso contribuzioni speciali dello Stato,
come quella in esame, priverebbe la Regione di ogni relativa competenza
normativa e amministrativa, per la ingerenza che lo Stato verrebbe ad
esercitare e nella disciplina e nella amministrazione dei fondi contributivi,
in quanto appartenenti ad esso Stato e non alla Regione, la quale pertanto si
vedrebbe esclusa dall'esercizio delle sue competenze istituzionali. E la difesa
della Regione richiama in proposito le deduzioni già svolte, riguardo a tale
questione, in una precedente controversia, conclusa con la sentenza n. 2 del
1960.
7. - Anche
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con la quale, dopo
avere confermato le precedenti deduzioni, afferma:
Il primo motivo del
ricorso sarebbe infondato in quanto, avendo lo Stato emanato norme di
attuazione dello Statuto regionale, si é mantenuto nell'ambito della potestà
legislativa riservatagli a norma dell'art. 95 dello Statuto Trentino-Alto
Adige. E non sarebbe ipotizzabile un contrasto fra la norma impugnata e l'art.
5, n. 2, dello Statuto perché la disciplina dei controlli é specificamente
prevista dall'art. 48, n. 5, dello Statuto stesso, cui deve perciò farsi
riferimento.
Anche il richiamo
all'art. 13 dello Statuto sarebbe fuori luogo, in quanto tra i poteri
amministrativi in virtù di questo trasferiti alla Regione non potrebbe figurare
il potere di controllo in questione, che é invece regolato espressamente
dall'art. 48, n. 5, dal cui ambito, secondo le precedenti deduzioni, esula la
materia dei controlli sostitutivi sugli organi delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza.
Infondato sarebbe
altresì il terzo motivo di ricorso, perché, dovendosi la materia dei controlli
ritenere di competenza dello Stato, che l'avrebbe delegata alla Regione con la
norma impugnata, ben troverebbe applicazione la disciplina degli artt. 76 e 77
dello Statuto speciale, che attribuiscono appunto al Commissario dello Stato il
potere di vigilanza sulle funzioni statali delegate alla Regione.
Infondato, infine,
sarebbe il quarto motivo perché , se deve ritenersi avvenuta la detta delega di
funzioni statali, ed in mancanza di disposizioni costituzionali che lo vietino,
é da ammettersi che il controllo sostitutivo dello Stato possa essere
liberamente disposto con la stessa legge di delega, anche indipendentemente da
un ipotizzabile acquisto della qualità di organi statali da parte degli organi
regionali delegati, in analogia a quanto avviene per il sindaco quando agisce
quale ufficiale di governo.
Considerato
in diritto
1. - La difesa della
Regione Trentino-Alto Adige riassume nei seguenti termini la prima questione
proposta col ricorso, relativa alla legittimità costituzionale dell'art. 7,
primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1959, n.
97: lo Stato non ha alcun potere diretto di sospendere o sciogliere le
amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza nella Regione;
più particolarmente, lo Stato non ha il potere di sostituirsi alla Regione che
abbia omesso di adottare, nei confronti delle dette amministrazioni, il
provvedimento di sospensione o di scioglimento.
É bene precisare che
la Regione non nega quanto é stabilito nello stesso comma dell'art. 7, che lo
Stato, attraverso il suo rappresentante nella Regione, e cioè il Commissario
del Governo, ha il potere di adottare gli indicati provvedimenti per motivi di
ordine pubblico. Si tratta dunque di accertare se sia costituzionalmente
legittima l'attribuzione di tale potere allo Stato anche quando quei
provvedimenti siano richiesti nei casi di "persistenti violazioni
dileggi", se gli organi della Regione non abbiano provveduto.
2. - É fuori dubbio
che per l'art. 5, n. 2, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la
materia delle "istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza"
appartiene alla competenza così detta "concorrente" della Regione; e
del pari non é dubbio - ed é questo un punto basilare della difesa della
Regione - che, per l'art. 13 dallo Statuto, le "potestà amministrative
relative" alle materie sulle quali la Regione può emanare norme
legislative sono esercitate dalla Regione (o dalla Provincia). Bisogna tener
conto, d'altra parte, del principio sviluppato con la costante giurisprudenza
della Corte costituzionale, basato sulla disposizione VIII della Costituzione,
secondo cui il concreto passaggio alle Regioni delle funzioni amministrative
statali a queste attribuite deve essere regolato con leggi della Repubblica.
Tale é la finalità delle norme di attuazione degli statuti speciali, le quali
hanno, fra l'altro, lo scopo di porre disposizioni di carattere normativo anche
per le relazioni - sulle quali si controverte appunto nel presente giudizio -
fra lo Stato e le Regioni (sentenza 29 giugno
1956, n. 20). Occorre, infine, notare che lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nel parlare delle istituzioni di assistenza e beneficenza,
non dà una compiuta disciplina della materia dei controlli su di esse. L'art.
48, n. 5, considera bensì i poteri di vigilanza e di tutela, ma non gli altri
controlli (v. sentenza Corte costituzionale 16 aprile 1959, n. 23).
3. - Se così é, per
risolvere la questione portata all'esame della Corte occorre inquadrare l'art.
7, della cui costituzionalità si discute, nel sistema delle relazioni mutue e
delle competenze della Regione e dello Stato, che sono state stabilite, con
riferimento alle disposizioni dello Statuto speciale, con le disposizioni delle
norme di attuazione, di cui l'art. 7 stesso fa parte, emanate col decreto
presidenziale del 26 gennaio 1959, n. 97. Sono queste le norme che lo Stato ha
emanato per impartire concrete disposizioni sulla materia delle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza nel Trentino-Alto Adige; ed é appena il
caso di notare che esse sono state emanate - come espressamente risulta nelle
premesse del decreto - con l'esplicito richiamo degli artt. 5, n. 2, e 48, n.
5, dello Statuto speciale, ossia proprio degli articoli sui quali dalle parti
in causa si controverte.
Bisogna rilevare che,
in aderenza all'art. 5, n. 2, dello Statuto speciale, con l'art. 1 del detto
decreto tutta la materia riguardante le istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, in quanto già di competenza dello Stato, é attribuita alla
Regione. L'art. 1 si richiama al testo fondamentale, e cioè alla legge del
1890, al regolamento di esecuzione e alle altre successive norme, che all'uopo
vengono indicate, per dichiarare che "sono trasferite alla Regione le
attribuzioni amministrative che la legge 17 luglio 1890, n. 6972, il relativo
regolamento di esecuzione ecc..., e altre norme legislative di modificazione e
integrazione demandano al Governo della Repubblica, al Ministro per l'interno,
al Prefetto ed al Comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, in
materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza".
Tuttavia, se questa
norma é di tale ampiezza da doversi ritenere trasferita agli organi regionali
tutta la materia relativa alle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, ciò non implica che ai detti organi siano passate anche funzioni
di carattere essenzialmente statali; ed appunto nello stesso art. 1 si trova
l'indicazione di deroghe a quel pieno trasferimento. Si trova così, riaffermata
la competenza statale riguardo alla disciplina degli istituti scolastici e di
istruzione, di risparmio, di previdenza, di cooperazione e di credito, di cui
al penultimo e all'ultimo comma dell'art. 1 e al secondo comma dell'art. 4
della legge del 1890; riguardo ai comitati di soccorso e alle fondazioni e
associazioni private, di cui all'art. 2 della legge stessa; all'annullamento di
ufficio degli atti illegittimi. Inoltre, l'art. 2 stabilisce che il Commissario
del Governo può intervenire in tutti i giudizi in cui sia interessata la
pubblica beneficenza; e, naturalmente, restano di competenza statale (art. 3)
le istituzioni che prestino assistenza o che eroghino la beneficenza a favore
dei poveri di tutta la Repubblica o di più Province, una delle quali sia
compresa nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige. Significativa, ben
vero, ai fini della controversia in esame, é, d'altra parte, la disposizione
dell'art. 6. L'art. 44 della legge del 1890 stabilisce - com'è noto - che
l'alta sorveglianza sulla pubblica beneficenza spetta al Ministro dell'interno.
"Esso in vigila - prescrive tale articolo - sul regolare andamento delle
istituzioni, ne esamina le condizioni così nei rapporti amministrativi, come in
relazione ai loro fini, e cura l'osservanza della presente legge, delle tavole
di fondazione, degli statuti e dei regolamenti". Col detto art. 6,
l'esercizio di quell'alta sorveglianza viene passato alla Regione.
Deve dunque
riconoscersi che le norme di attuazione in esame, con lo stabilire le
competenze rispettive della Regione e dello Stato, adempiono proprio a quella
che é una finalità fondamentale delle norme di attuazione, quale - secondo la
pronuncia sopra ricordata di questa Corte, del 29 giugno 1956, n. 20 - é la
definizione dei rapporti fra lo Stato e le Regioni e delle rispettive potestà. La
qual cosa assume maggiore importanza - come di seguito si vedrà - quando si
tratta della competenza degli organi regionali relativa a materia attribuita
alla Regione in via complementare o concorrente.
4. - Ciò posto,
appare chiaro quale sia la finalità e quale debba essere la interpretazione del
primo comma dell'art. 7.
Ferma la competenza
del Commissario del Governo di decretare la sospensione o 10 scioglimento delle
amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza per motivi di
ordine pubblico - la quale potestà dev'essere riannodata alla diretta
responsabilità del Commissario per il mantenimento, nella Regione, dell'ordine
pubblico, del quale risponde verso il Ministro dell'interno (art. 77 Statuto
speciale) la competenza ad adottare i detti provvedimenti nei casi di
"persistenti violazioni di leggi" é attribuita, nel detto articolo,
agli organi regionali. Bene tale competenza può essere riannodata alla
disposizione del precedente art. 6, sopra ricordato, che devolve anche alla
Regione l'alta sorveglianza sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, già devoluta dall'art. 44 della legge del 1890 al Ministro
dell'interno. Ma l'art. 7 stabilisce, ancora, che "i provvedimenti di
sospensione e di scioglimento delle amministrazioni delle istituzioni di
assistenza e beneficenza sono adottati... con decreto del Commissario del
Governo... anche nei casi di persistenti violazioni di leggi se gli organi
regionali non provvedano entro tre mesi dalla richiesta del Commissario del
Governo". Si afferma, dunque, anche in questi casi, la competenza del
Commissario del Governo, il quale può prendere l'iniziativa di richiedere agli
organi regionali l'adozione dei provvedimenti, e può provvedere, direttamente,
nel caso che i detti organi non provvedano nel termine suddetto.
5. - Nel caso in
esame, il richiamo agli schemi tradizionali che eventualmente possano definire
siffatta potestà, quale primaria o secondaria, diretta o indiretta, principale
o subordinata, propria o sostitutoria, forse poco giovano a giustificarne la
portata costituzionale. Si é, invero, di fronte a nuovi rapporti, posti in
essere dall'ordinamento regionale e, particolarmente, da quello stabilito per
le Regioni a statuto speciale.
Una prima
giustificazione é da ravvisare, a giudizio della Corte, in un concetto
fondamentale affermato dalla stessa Corte costituzionale. In sede di norme di
attuazione o in occasione dell'adeguamento della legislazione statale alle
esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle
Regioni, ai sensi della disposizione IX della Costituzione - ritenne la Corte
con la sentenza
n. 58 del 18 novembre 1958 -, la collaborazione fra la Regione e lo Stato
potrà essere disciplinata a questo riguardo nel modo più opportuno, anche col
riconoscimento alla Regione di poteri più vasti di quelli che sono consentiti
dai principi delle leggi vigenti. Ma la Corte ravvisò pur un limite: non potrà
mai avvenire che l'organo statale non si riservi in definitiva "poteri
decisivi". E questi poteri decisivi bisogna ammetterli - e li ammetteva la
Corte - quando si tratti di interessi generali dello Stato.
Ed un interesse
generale - ed é questa la seconda giustificazione, cui non può non riconoscersi
importanza essenziale e fondamentale in ordine alla riserva di quella potestà -
é appunto la tutela dell'ordine giuridico derivante dall'osservanza delle
leggi, che obbliga tutti i cittadini e, innanzi tutto, i pubblici poteri e i
pubblici enti ed istituti. Se lo Stato non può disinteressarsi dell'ordine
pubblico, non può certamente rimanere indifferente di fronte a
"persistenti violazioni di leggi", quando, per giunta, abbia
richiamato gli organi responsabili a provvedere.
Per queste ragioni,
non ritiene la Corte che possa considerarsi fondata la prima questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla Regione, riguardante l'art. 7.
6. - Del pari non
fondata si appalesa l'altra questione: quella riflettente l'art. 9 delle norme
di attuazione in esame.
L'art. 9, come
innanzi si é visto, stabilisce che, "nell'esercizio dei poteri attribuiti
al Prefetto dall'art. 4, lett. b, della legge 3 giugno 1937, n. 847, modificata
dal R.D.L.14 aprile 1944, n. 125, e dal D.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, in
materia di riparto dei fondi per l'integrazione dei bilanci degli enti comunali
di assistenza, il Commissario del Governo provvederà d'intesa col Presidente
della Giunta regionale".
Si duole la Regione
che questa attribuzione di potestà, per il riparto dei fondi di integrazione,
non sia stata fatta esclusivamente agli organi regionali, con esclusione quindi
di ogni ingerenza del Commissario del Governo; e denuncia la violazione
dell'art. 13 dello Statuto speciale, nel presupposto - come già si é veduto -
che tutta la materia delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza é
passata, nella Regione, alla competenza della Regione stessa, e
conseguentemente anche ogni relativa potestà amministrativa. Assume la difesa
della Regione, nella memoria, che se attraverso la corresponsione di contributi
da parte dello Stato, nelle materie di competenza regionale, si ammettesse la
possibilità di sottrarre alla Regione, relativamente a quei contributi, la
competenza ad essa spettante, si ferirebbe l'autonomia regionale e si lederebbe
il sistema finanziario stabilito costituzionalmente per la Regione con lo
Statuto speciale: ogni entrata della Regione deve, invece, far parte di questo
sistema e deve essere da essa amministrata.
Ma tale assunto si
rivela privo di fondamento se si ha riguardo alla natura delle somme date dal
Ministero dell'interno a titolo di integrazione dei bilanci degli enti comunali
di assistenza. Se si trattasse di cespiti finanziari della Regione, essi
certamente dovrebbero entrare nel sistema finanziario della medesima e per essi
dovrebbe affermarsi la competenza amministrativa degli organi regionali; ma
questa natura quelle somme non hanno, e però non sussiste l'assunta ipotesi di
violazione delle potestà della Regione e dell'autonomia regionale, e di
infrazione del suo sistema finanziario. Si tratta, invero, di somme prelevate
da un fondo speciale costituito presso il Ministero dell'interno, di cui il
Ministero dispone il riparto fra le varie Province "in relazione alla
necessità dell'assistenza" (art. 4, legge 3 giugno 1937, n. 847), e quindi
con criterio volutamente e necessariamente discrezionale. Esula perciò
qualsiasi elemento che possa fare assumere a quei contributi un carattere tale
da poter essere incorporati nel sistema finanziario della Regione,
costituzionalmente stabilito con lo Statuto. E deve aggiungersi - e ciò
comprova ancora la natura discrezionale dell'attività svolta dal Ministro in
materia - che quando il Ministro dell'interno dispone, per ogni esercizio
finanziario, il riparto per Province, non può esaurire tutto il fondo, ma deve
disporre soltanto dei quattro quinti: il residuo quinto - stabilisce l'art. 17
del decreto del Presidente della Repubblica del 19 agosto 1954, n. 968 - resta
a disposizione del Ministero per fronteggiare successive esigenze inerenti
all'integrazione dei bilanci degli enti predetti.
La natura speciale
delle somme costituenti queste integrazioni, la loro origine e l'attività
discrezionale insita nella loro ripartizione sono tutti elementi che non
possono non riflettersi anche nella attribuzione fatta dalla legge ai Prefetti,
quali organi diretti del Ministero dell'interno, della competenza circa la
distribuzione di quelle somme ai singoli enti (citato art. 17 della legge n.
968 del 1954). Non viola perciò alcuna disposizione dello Statuto speciale e
non viola in alcun modo l'autonomia della Regione la disposizione dell'art. 9
delle norme di attuazione in esame, che attribuisce al Commissario del Governo
la competenza a provvedere al riparto delle somme concesse dal Ministero
dell'interno per l'integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza,
quando, per giunta, tenendosi conto di una spiegabile ingerenza degli organi
regionali, si é stabilito, nell'articolo stesso, che la ripartizione deve
avvenire "d'intesa" col Presidente della Giunta regionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate
le questioni proposte dal Presidente della Regione Trentino-Alto Adige, con
ricorso notificato il 17 aprile 1959 sulla legittimità costituzionale dell'art.
7, primo comma, e dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 26
gennaio 1959, n. 97, recante "Norme di attuazione dello Statuto speciale
per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza", in riferimento, rispettivamente, agli artt. 5, n. 2, 13,
76 e 77, ed agli artt. 4, n. 1, 5, n. 2,e 13 dello Statuto stesso;
respinge, in
conseguenza, il ricorso.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 marzo
1960.
Gaetano AZZARITI -
Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI -
Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO -
Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI -
Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in
Cancelleria il 29 marzo 1960.