SENTENZA N. 67
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale del decreto legislativo 11 marzo 1948, n. 409,
ratificato con legge 22 aprile 1953, n. 342, promosso con ordinanza emessa il
16 dicembre 1958 dal Tribunale di Bologna nel procedimento civile Vertente tra
il Comune di Ravenna e il Ministero delle Finanze, iscritta al n. 53 del
Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 64 del 14 marzo 1959.
Udita nell'udienza
pubblica dell'11 novembre 1959 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi l'avv.
G. Marco Dallari per il Comune di Ravenna e il sostituto avvocato generale
dello Stato Luigi Tavassi la Greca per l'Amministrazione finanziaria dello
Stato.
Ritenuto
in fatto
Nel 1943 era
stato costruito un rifugio antiaereo provvisorio su un'area comunale nel centro
della città di Ravenna. A seguito del decreto legislativo 11 marzo 1948, n.
409, ratificato con legge 22 aprile 1953, n. 342, il Prefetto di quella
Provincia nel 1953 offriva al Comune l'indennità di espropriazione in lire
12.060, oltre agli interessi maturati. L'indennità era stata commisurata sul
valore venale dell'immobile al momento della sua occupazione, ai sensi
dell'art. 2 del detto decreto legislativo, il quale, nel primo comma, dispone
che l'indennità di espropriazione del suolo é determinata in base al valore
venale dell'immobile al momento dell'avvenuta occupazione e prescrive, con il
secondo comma, che sulla somma dovuta come indennità devono corrispondersi,
dalla data dell'avvenuta occupazione, gli interessi nella misura legale.
Trascorsi
trenta giorni dall'offerta senza che il Comune interessato dichiarasse di
accettarla, la somma veniva depositata come per legge, ed il Prefetto, in data
14 giugno 1957, decretava l'espropriazione.
Il Comune
conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Bologna il Ministero delle
finanze e sollevava, fra l'altro, l'eccezione di incostituzionalità del decreto
legislativo del 1948, il quale, disponendo, con il richiamato art. 2, che
l'indennità di espropriazione sia riferita al valore dell'immobile al momento
della sua occupazione (nella specie: 1943) e non a quello del trasferimento
coattivo (nella specie: 1957), consentirebbe la corresponsione di un'indennità,
che, a causa della intervenuta svalutazione monetaria, sarebbe irrisoria e
meramente simbolica, e ciò in evidente contrasto con l'art. 42, terzo comma,
della Costituzione.
Il
Tribunale, con ordinanza del 16 dicembre 1958, ritenuta l'influenza della
questione ai fini della decisione della causa e la sua non manifesta
infondatezza, rimetteva gli atti alla Corte costituzionale, osservando come la
sollevata eccezione comporti l'esame di due punti: e cioè quale sia la corretta
interpretazione di "indennizzo" a norma dell'art. 42, terzo comma,
della Costituzione, con particolare riferimento alla data cui esso deve essere
riferito; e se il diritto dell'espropriato all'indennità, prima della sua
liquidazione, costituisca - a norma della Costituzione - un credito di valore o
di valuta.
L'ordinanza,
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti delle Camere legislative in data 8 e 9 gennaio e 3 febbraio 1959,
fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 14 marzo successivo.
In questa
sede si é costituito il Comune di Ravenna, il quale, nelle deduzioni depositate
in cancelleria il 2 febbraio 1959, espone che, in applicazione dell'art. 2 del
decreto legislativo n. 409 del 1948, secondo cui l'indennità deve riferirsi non
alla data dell'espropriazione bensì a quella della occupazione provvisoria,
esso Comune é stato privato di un terreno edificatorio situato al centro della
città con un indennizzo totale di lire 12.000, pari a L. 30 al metro quadrato,
commisurato al valore che detto immobile aveva alla data dell'occupazione,
avvenuta nel 1943, e corrispondente, come afferma il Comune stesso, a meno di
un millesimo del suo effettivo valore nel 1957, epoca della espropriazione
definitiva. La difesa comunale sostiene che tale enorme sproporzione, per cui
la misura dell'indennità si riduce ad un ammontare simbolico, dipende
dall'applicazione del citato articolo 2, che, rompendo un rapporto di
necessaria contestualità e disarticolando, tra due epoche monetarie
profondamente diverse, la data di determinazione dell'indennità da quella del
trasferimento coattivo della proprietà, ha reso possibile la irrisorietà
dell'indennizzo. In tal modo - conclude il Comune - l'articolo 2 del citato
decreto si rivela in contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione,
secondo l'interpretazione che la Corte costituzionale avrebbe dato del concetto
di indennizzo con la sentenza n. 61 del
1957.
L'Avvocatura
generale dello Stato, costituitasi in rappresentanza dell'Amministrazione
finanziaria dello Stato, nelle deduzioni depositate il 22 gennaio 1959 e nella
memoria del 28 ottobre successivo, si richiama anch'essa all'interpretazione
che la Corte costituzionale avrebbe dato del concetto di indennizzo di cui
all'art. 42, terzo comma, della Costituzione con la citata sentenza n. 61 del
1957. L'Avvocatura sostiene che, essendo stata ritenuta non necessaria la
corrispondenza dell'indennizzo con il valore venale del bene espropriato,
dovrebbe dedursene che l'indennità, di cui si tratta nel presente giudizio, non
può considerarsi alla stregua di quella liquidazione meramente simbolica che é stata
ritenuta incompatibile con il precetto costituzionale.
L'Avvocatura
dello Stato rileva che lo scopo del decreto legislativo n. 409 del 1948 é stato
quello di sanare, attraverso la dichiarazione retroattiva di pubblica utilità,
quelle situazioni di fatto che, a causa degli eventi bellici, determinarono a
suo tempo misure di occupazione per la costruzione di opere destinate alla
difesa antiaerea. Esso avrebbe adottato, cioè, una soluzione analoga a quella
prevista dalla legge per il risanamento della città di Napoli, nel senso di
considerare le occupazioni effettuate in passato come occupazioni definitive ai
fini della espropriazione. Ed é per questo che il decreto in parola prescrive
che l'indennizzo va commisurato al valore dell'immobile al momento della sua
occupazione e prevede il pagamento degli interessi dalla data dell'occupazione
stessa.
In altre
parole, attraverso la sanatoria operata dal decreto del 1948, n. 409, il
proprietario del bene espropriato verrebbe a trovarsi nella stessa situazione di
chi avesse subito l'espropriazione dell'immobile al momento in cui questo venne
effettivamente occupato, Senza aver potuto riscuotere il relativo indennizzo
sia pure per colpa della pubblica Amministrazione. E poiché il credito
dell'espropriato é un credito di valuta, l'eventuale ritardo nella liquidazione
dell'indennità di esproprio, in applicazione del principio nominalistico
sancito dall'art. 1277 del Codice civile, può legittimare soltanto il pagamento
degli interessi di mora, ma non consente una rivalutazione dell'indennità per
effetto della sopravvenuta svalutazione monetaria.
A sostegno
di tale tesi, l'Avvocatura dello Stato osserva che le opere permanenti di
protezione antiaerea rientrano nella categoria delle "opere destinate alla
difesa nazionale", prevista nel primo comma dell'articolo 822 del Codice
civile: con la conseguenza che dette opere, data la loro natura, entrano a far
parte del demanio dello Stato fin dal momento della loro costruzione, sicché il
trasferimento nel demanio statale - e quindi la data alla quale l'indennizzo
deve riferirsi - coincide con quella dell'occupazione delle aree stesse.
Tale
argomentazione troverebbe una conferma sia nel disposto dell'articolo 2 del
decreto legislativo n. 409 del 1948, che fa riferimento alle norme in materia
di espropriazione per pubblica utilità Soltanto per quanto concerne la
liquidazione dell'indennità, sia nel successivo articolo 5, che, con una
statuizione puramente dichiarativa, considera di pertinenza del demanio dello
Stato le opere permanenti di protezione antiaerea.
Vero é,
prosegue l'Avvocatura, che in difetto di una norma legislativa l'occupazione si
sarebbe potuta ritenere abusiva o divenuta tale per decorso del biennio e, in
questa seconda ipotesi, si sarebbe dovuto procedere a nuova espropriazione, con
conseguente liquidazione dell'indennità alla stregua del nuovo potere
d'acquisto della moneta, ma nessun precetto della Costituzione impedisce che,
in via legislativa, siano sanate situazioni irregolari, specie se conseguenti
ad eventi eccezionali, come quelli bellici.
In
conclusione, secondo l'Avvocatura dello Stato, il criterio di determinazione
dell'indennità di espropriazione adottato dal decreto legislativo del 1948
potrà, se mai, ritenersi rigoroso, ma non in contrasto con i precetti
costituzionali, e pertanto la questione di legittimità, oggetto del presente
giudizio, deve ritenersi infondata.
All'udienza
i difensori delle parti hanno illustrato le già dedotte conclusioni,
insistendovi.
Considerato
in diritto
É da rilevare
preliminarmente che nell'attuale controversia non si discute se sia o no
legittimo il sistema adottato dal decreto legislativo 11 marzo 1948, n. 409,
per definire le Situazioni provvisorie che si erano determinate nel periodo
bellico con l'occupazione delle aree occorrenti per la costruzione di rifugi
antiaerei: l'attuale controversia ha per oggetto esclusivamente la legittimità
costituzionale della norma contenuta nell'art. 2, primo e secondo comma, di
quel decreto legislativo, riflettente l'indennità di espropriazione. E,
pertanto, l'esame, che la Corte si accinge a fare, delle deduzioni difensive in
ordine al sistema adottato dal decreto legislativo ha lo scopo non di accertare
la legittimità dell'intero sistema di detto decreto, bensì quello di indagare
se, nel quadro del sistema in cui é inserita, la particolare norma denunziata
sia o non sia in contrasto con la Costituzione.
In aderenza
alla realtà dei fatti, le supreme magistrature, ordinaria e amministrativa,
hanno dichiarato che il decreto del
Contro la
logica del sistema, che avrebbe dovuto portare a stabilire che la
determinazione dell'indennità si effettua in relazione al momento in cui si
verifica il trapasso della proprietà, fu disposto, con la norma contenuta nel
primo e nel secondo comma dell'art. 2, che l'indennità di espropriazione del
suolo occupato nella costruzione dei ricoveri antiaerei fosse determinata
dall'ufficio del Genio civile in base al valore venale al momento dell'avvenuta
occupazione con l'aggiunta degli interessi legali sulla somma dovuta come
indennità, interessi decorrenti dalla data dell'occupazione.
Per
dimostrare che la citata norma non sarebbe in contrasto con il sistema della nostra
legislazione sulla espropriazione per causa di pubblica utilità, l'Avvocatura
dello Stato ha sostenuto che il decreto legislativo avrebbe adottato il
criterio, non nuovo nella legislazione, di considerare le occupazioni dei suoli
fatte nel periodo bellico come aventi carattere definitivo ai fini della
espropriazione. Il proprietario del bene espropriato verrebbe a trovarsi nella
stessa situazione di chi avesse subito l'espropriazione dell'immobile al
momento dell'occupazione e avesse conseguito con ritardo la liquidazione
dell'indennità, di modo che il ritardo, anche se dovuto a colpa della pubblica
Amministrazione, legittimerebbe soltanto il pagamento degli interessi di mora,
senza dar luogo, trattandosi di un debito di valuta, alla rivalutazione dell'indennità
nel caso di sopravvenuta svalutazione monetaria. Questa tesi riceverebbe
conferma anche dal fatto che le opere permanenti di protezione antiaerea,
appartenendo al pubblico demanio, sarebbero divenute oggetto di proprietà
pubblica dello Stato fin dal momento della occupazione; e tale situazione
emergerebbe anche dal disposto dell'art. 2 dello stesso decreto legislativo
che, secondo l'Avvocatura dello Stato, farebbe riferimento alle norme in
materia di espropriazione per pubblica utilità soltanto per quanto concerne la
liquidazione della indennità, e dal disposto del successivo art. 5 che
dichiarerebbe, con effetto ex tunc, di pertinenza del demanio statale le opere
permanenti di protezione antiaerea.
Sembra alla
Corte che l'Avvocatura dello Stato, così ragionando, abbia voluto sostenere che
le opere di protezione antiaerea sarebbero entrate a far parte del demanio
statale, con i suoli su cui erano costruite, fin dall'epoca dell'occupazione.
Ora, a parte se questa tesi sia esatta rispetto ai principi del diritto (ed a
prescindere dalla indagine, non necessaria ai fini della presente controversia,
circa la legittimità costituzionale di una norma che avesse espressamente
statuito in tal senso), può dirsi sicuramente che, ove la legge avesse, in ipotesi,
dichiarato cessata la proprietà privata dei suoli al momento in cui era sorta
la demanialità delle opere, la conseguenza non sarebbe stata quella che si
dovesse procedere ad un trapasso del bene mediante l'espropriazione, bensì
quella che si dovesse dichiarare che ope
legis il suolo era divenuto di proprietà statale fin da quando l'opera era
entrata a far parte del pubblico demanio. Ma un siffatto sistema - che, si
ripete, é qui considerato solo in via di ipotesi ed unicamente per compiutezza
di esame delle deduzioni difensive - avrebbe inevitabilmente ed
irrimediabilmente posto in risalto la illiceità del comportamento
dell'Amministrazione la quale avrebbe proceduto ad incorporare nel pubblico
demanio, mediante una occupazione di fatto, beni privati senza che prima ne
fosse stato operato un legittimo trasferimento. Non si vede, dunque, come, se
fosse stata esatta codesta costruzione giuridica, l'Amministrazione avrebbe
potuto sottrarsi all'obbligo del risarcimento dei danni: con l'ovvia
conseguenza che il relativo debito sarebbe stato di valore e non di valuta.
Ma la tesi
in esame non é esatta perché, all'infuori della disposizione sopra riferita del
primo comma dell'art. 2, che ha una portata unicamente finanziaria, tutte le
disposizioni del decreto legislativo ribadiscono il sistema della legge del
1865, non lasciando possibilità di equivoci su questo punto: che il trapasso di
proprietà avviene con il decreto prefettizio di espropriazione, e non prima.
Nemmeno
appare utile, ai fini che la difesa statale si propone, l'altra affermazione
dell'Avvocatura dello stato nel senso che il sistema adottato dal decreto
legislativo per la determinazione dell'indennità troverebbe riscontro in quelle
leggi le quali stabiliscono che la data sulla cui base devono essere attuati i
criteri di commisurazione dell'indennità sia quella dell'occupazione e non
quella del trapasso della proprietà. Anzitutto bisogna scartare l'ipotesi che
alla base della disciplina data dal decreto legislativo si trovi in qualsiasi
modo qualche presupposto relativo ad una colpa dell'Amministrazione, alla quale
risalirebbe il ritardo nella liquidazione della indennità. Tale presupposto é
da escludere; ma se sussistesse, ci si troverebbe di fronte ad un caso di
responsabilità per colpa: il che escluderebbe recisamente la possibilità che si
parli di un debito di valuta. Ad ogni modo, anche se, all'infuori di ogni
elemento di colpa, il fondamento del decreto legislativo fosse quello di far
risalire ogni effetto della procedura di espropriazione alla data
dell'occupazione, ciò non gioverebbe alla tesi dell'Amministrazione finanziaria
dello Stato. Ed é questo il momento per dire che non giova alla stessa tesi
l'invocazione del principio che il debito dell'espropriante é debito di valuta.
Occorre
tener presente che nel caso attuale non si tratta di giudicare se, sopraggiunta
la svalutazione monetaria dopo che era sorto il debito dell'espropriante in
base ad una legge preesistente, l'espropriato abbia o no diritto alla
rivalutazione. Qui la svalutazione monetaria é già quasi completamente avvenuta
quando nel 1948 interviene il decreto legislativo. Al momento in cui questo
entra in vigore, non esiste ancora un debito per una espropriazione; esistono
soltanto delle situazioni di fatto che la nuova legge deve sistemare. Ora, ai
fini dell'osservanza dell'articolo 42, terzo comma, della Costituzione, non
basta che il legislatore congegni ex post una disciplina giuridica la quale
porti alla liquidazione di una indennità puramente simbolica. In altri termini,
non appare legittima una norma che, volta alla sanatoria di una situazione
preesistente, venga a creare, con effetto retroattivo, un'altra situazione
valevole ad esimere l'Amministrazione da un obbligo sancito dalla Costituzione.
Se si ammettesse ciò, si determinerebbe questa grave conseguenza:
che la
legge, preordinando artificiosamente con disposizioni di carattere retroattivo
determinate situazioni, potrebbe eludere qualunque precetto costituzionale.
Che il
sistema di tenere per base i valori dell'epoca dell'occupazione conduca alla
liquidazione di indennità puramente simbolica, é dimostrato dal caso attuale,
in cui, come sostanzialmente non e contestato, l'indennità liquidata é del
tutto irrisoria rispetto ai valori del tempo dell'espropriazione. E questo non
é certo un caso sporadico, dato che tra il periodo della guerra, durante il
quale furono effettuate le occupazioni dei suoli, ed il 1948, anno in cui fu
emanato il decreto legislativo in esame, avvenne la catastrofe monetaria, della
cui ben nota entità non occorre certo dare prova in giudizio.
Con questo,
la Corte non vuol dire che il decreto legislativo avrebbe dovuto stabilire il
criterio che le indennità fossero liquidate sulla base del valore venale degli
immobili al tempo dell'espropriazione. La Corte, con la sentenza n. 61 del
1957, ha chiarito che l'espressione "indennizzo" dell'art. 42,
terzo comma, non va interpretata nel senso letterale ed etimologico della
parola ma soltanto come il massimo di contributo e di riparazione che,
nell'ambito degli scopi di interesse generale,
La
dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma denunziata non
esclude, dunque, che una nuova legge possa anche, eventualmente, adottare gli
accennati temperamenti.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo e secondo comma, del D. P. R.
11 marzo 1948, n. 409, "sistemazione delle opere permanenti di protezione
antiaerea già costruite direttamente dallo Stato o a mezzo degli enti
locali", ratificato con legge 22 aprile 1953, n.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22
dicembre 1959.
Gaetano AZZARITI
- Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata
in cancelleria il 29 dicembre 1959.