SENTENZA N. 64
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso dal Presidente della Regione siciliana con ricorso notificato il 18
settembre 1958, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 26
settembre 1958 ed iscritto al n. 26 del Registro ricorsi 1958, per conflitto di
attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto
interministeriale 21 marzo 1958, n. 542, col quale é stato prorogato al 15
aprile 1961 il termine per l'attuazione del piano regolatore della zona
industriale della città di Messina.
Udita
nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1959 la relazione del Giudice Giovanni
Cassandro;
uditi gli
avvocati Camillo Ausiello Orlando e Pietro Virga per la Regione siciliana e il
sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Con
decreto interministeriale 21 marzo 1958, n. 542, del quale fu data notizia
nella Gazzetta Ufficiale del 21luglio 1958, n. 175, é stato prorogato al 15
aprile 1961 il termine per l'attuazione del piano regolatore della zona
industriale della città di Messina. La Regione, ritenendo invasa da questo atto
dello Stato la sua sfera di competenza, ha sollevato conflitto di attribuzione
con ricorso depositato nella cancelleria il 26 settembre 1958.
Ricorda la
difesa regionale che, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva
spettante alla Regione siciliana in base all'art. 14, lettere d, f, g, la
Regione ha promulgato la legge 21 aprile 1953, n. 30, che negli articoli 21 e
22 contiene norme per la costituzione e il potenziamento di zone industriali.
Aggiunge che, in attuazione della legge, non impugnata dal Commissario dello
Stato, furono emanati i decreti assessoriali 6 febbraio 1954, n. 415, e 30
giugno 1955, n. 416 (Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 42 del 14
luglio 1956), con i quali si approvarono i piani per la costituzione di una
zona industriale in Catania e in Messina e fu impegnata la spesa
rispettivamente di lire 700.000.000 e di lire 650.000.000, senza che lo Stato
sollevasse conflitto di attribuzione per invasione della propria sfera di
competenza. Ricorda infine che in passato furono sì emanati provvedimenti
statali aventi ad oggetto il piano regolatore della zona industriale di
Messina, precisamente il R. D. 4 gennaio 1914 e il D. L. L. 26 gennaio 1919, ma
l'efficacia loro é venuta meno, sin dal gennaio 1934, dato che l'ultimo dei due
decreti ora ricordati stabiliva in quindici anni il periodo di tempo per
l'esecuzione del piano.
2. - I
motivi per i quali la Corte dovrebbe accogliere il ricorso della Regione sono,
secondo la difesa regionale, i seguenti. La Regione siciliana ha, in virtù
dell'art. 14, lettere d, f, g, la potestà legislativa nelle materie
dell'industria (salva la disciplina dei rapporti privati), dell'urbanistica e
dei lavori pubblici (eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse
prevalentemente nazionale) e, in conseguenza, in virtù dell'art. 20, primo
comma, dello Statuto, al Presidente e agli Assessori regionali spettano le
relative funzioni esecutive ed amministrative. Inoltre, in forza dell'art. 1
del D. P. R. 30 luglio 1950, n.
La Regione
conclude chiedendo che la Corte dichiari nella materia la competenza della
Regione e annulli, in conseguenza, il decreto interministeriale 21 marzo 1958,
n. 542.
3. - Al
ricorso della Regione lo Stato, costituitosi nel giudizio l'8 ottobre 1958
mediante deposito in cancelleria delle deduzioni, oppone che il decreto che ha
occasionato il conflitto é stato emanato nell'esercizio della competenza che gli
spetta, in virtù del medesimo Statuto regionale e delle relative norme di
attuazione, in materia di "opere pubbliche d'interesse prevalentemente
nazionale", tra le quali, ai sensi dell'art. 3, lett. f, D. P. R. 30
luglio 1950, n. 878, sono da ricomprendere quelle "dipendenti da calamità
naturali di estensione ed entità particolarmente gravi", come quella
appunto provocata dal terremoto di Messina del 1908, con l'ulteriore
conseguenza che la legge regionale 21 aprile 1953, n. 30, non può avere
efficacia se non nei limiti della competenza statutaria della Regione e non può
avere dettato norme relative a quelle opere pubbliche rimaste di competenza
statale.
Ciò non
toglie che la Regione possa istituire in Messina - e altrove in Sicilia, come
in effetti ha istituito - zone industriali; ma da ciò può sorgere se mai un
problema di sovrapposizione e di interferenza della zona regionale nella
statale - problema che nel caso in questione era stato avviato a soluzione
dalle parti -, non già un conflitto di attribuzione, essendo rimasto ciascuno
dei due enti - Regione e Stato - nella propria sfera di competenza.
4. - Tanto
lo Stato quanto la Regione hanno depositato memorie rispettivamente il 10 e il
12 marzo scorso, ribadendo e svolgendo le rispettive tesi.
In particolare
la difesa dello Stato, dopo aver rievocato le vicende legislative e
amministrative della zona industriale di Messina, sottolinea che il
provvedimento che ha dato luogo al presente giudizio é stato emanato dallo
Stato in applicazione della legge 11 dicembre 1952, n. 2467.
Non essendo
stata impugnata questa legge, che é attributiva di competenze, non potrebbe
essere proposto ricorso per regolamento di competenza relativamente ad atti
amministrativi che rappresentano esercizio di potestà attribuite allo Stato
dalla legge.
Né sarebbe
vero che la legge regionale abbia modificato l'anteriore normativa statale,
perché essa non fa alcun riferimento al testo unico 19 agosto 1917, n. 1399,
contenente le disposizioni di legge emanate in conseguenza del terremoto di
Messina, né provvede ad attribuire alla Regione la gestione delle opere
costruite in base a quel testo unico, che resta regolata dall'art. 23 del R. D.
L. 11 gennaio 1925, n.
Né, infine,
si potrebbe parlare di acquiescenza dello Stato di fronte ai provvedimenti
legislativi e amministrativi della Regione dato che questi, disponendo in
materia diversa da quella riservata dallo Statuto e dalle norme di attuazione
allo Stato, non hanno invaso la sfera di competenza di questo.
Da parte sua
la difesa regionale respinge la tesi che le opere della zona industriale di
Messina siano collegabili con calamità naturali dato che nel tempo intercorso
tra la cessazione di efficacia del piano di cui ai decreti del 1914 e 1919 e
l'emanazione del decreto del quale si discute e che a quel piano ha preteso di
restituire l'efficacia, sono intervenuti lo Statuto per la Regione siciliana e
le norme di attuazione che hanno stabilito la competenza regionale in materia
di lavori pubblici e di industria, che si é esplicata con la legge 21 aprile
1953, n. 30, la quale ha trovato, a sua volta, applicazione nel decreto
assessoriale 30 giugno 1955, n. 416. Di conseguenza l'emanazione del decreto
interministeriale 21 marzo 1958, n.
5. -
Nell'udienza del 25 marzo 1959 la difesa dello Stato e quella della Regione
siciliana hanno illustrato e svolto le tesi contenute negli scritti difensivi.
6. - Con ordinanza 18 aprile
1959, n. 26, la Corte dispose che il Presidente del Consiglio dei Ministri
e il Presidente della Regione siciliana depositassero nella cancelleria, nel
termine di 90 giorni, i seguenti documenti:
a) copia
integrale del decreto interministeriale 21 marzo 1958, n. 542, col quale é
stato prorogato al 15 aprile 1961 il termine per l'attuazione del piano
regolatore della zona industriale della città di Messina;
b) copia
integrale del decreto reale 4 gennaio 1914, che determina il perimetro della
zona industriale di Messina, e di tutti i relativi allegati;
c) copia
integrale del decreto reale 26 gennaio 1919, che approva il piano regolatore
della zona industriale di Messina, e di tutti i relativi allegati;
d) copia
integrale di tutti gli atti coi quali siano state apportate modifiche ai
documenti di cui alle lettere b) e c);
e) copia
integrale del decreto assessoriale 30 giugno 1955, n. 416, contenente
"piano di massima per la costituzione della zona industriale nel comune di
Messina" e del piano parcellare e della planimetria relativa.
Questi
documenti sono stati depositati nel termine assegnato e, in conseguenza, il
Presidente della Corte ha fissato la discussione della causa all'udienza
dell'11 novembre 1959.
7. - La
Regione siciliana ha depositato il 27 ottobre 1959 una memoria. Su due punti,
che vi sono trattati (quello, cioé, dell'efficacia del termine quindicennale
fissato dal decreto del 1919 all'esecuzione del piano regolatore e l'altro
delle conseguenze che occorre trarre dal fatto che lo Stato non impugnò la
legge regionale 21 aprile 1953, n. 30, né sollevò conflitto di attribuzione
relativamente al decreto assessoriale 30 giugno 1955, n. 416), é sufficiente
richiamare quanto fu detto nella relazione svolta all'udienza del 25 marzo
scorso. Mette conto, invece, riferire quel che é detto più ampiamente e con
nuovi sviluppi intorno al carattere di conflitto di attribuzione che sarebbe
del caso presente e che la difesa dello Stato nega.
Sostiene
infatti la Regione che la tesi dello Stato della coesistenza e compatibilità di
una competenza statale a dare esecuzione al suo piano regolatore della città di
Messina e di una competenza regionale di costituire zone industriali
nell'ambito del territorio regionale sarebbe infondata. La ripartizione delle
competenze opererebbe in relazione all'oggetto e avrebbe perciò come effetto "la
devoluzione del potere normativo ed amministrativo sull'oggetto stesso
all'ente", al quale la competenza é attribuita. Sicché, quando, come nel
caso, é stata trasferita alla Regione in esclusiva la potestà normativa ed
esecutiva per la costituzione di zone industriali, non é possibile configurare
l'esercizio da parte dello Stato delle stesse potestà sul medesimo oggetto,
senza ammettere insieme conseguenze inaccettabili come, nel caso, una
inconcepibile duplicazione della zona industriale di Messina.
Né i precedenti
che la difesa dello Stato ha richiamato, per dimostrare appunto la possibilità
della coesistenza e compatibilità delle due competenze, e la possibilità del
sorgere, se mai, di questioni di legittimità ordinaria, farebbero al caso,
perché essi sarebbero relativi ai poteri di gestione delle opere compiute prima
della promulgazione della legge regionale e dell'emanazione del decreto
assessoriale n. 416, poteri i quali non vengono punto in discussione nel
presente giudizio. Il decreto interministeriale 21 marzo 1958, del quale si
discute, tocca invece l'ulteriore attuazione dell'originario piano regolatore
statale, si configura, cioè, come un atto di esercizio di competenza in una
materia devoluta alla competenza regionale.
Da qui il
conflitto di competenza tra i due Enti.
8. - La
difesa dello Stato non ha depositato memoria. All'udienza dell'11 novembre, per
altro, ha ribadito le sue tesi e ha insistito nelle sue conclusioni; ed
altrettanto ha fatto la difesa della Regione.
Considerato
in diritto
1. - Non
contesta lo Stato che spetti alla Regione siciliana ex art. 14, lettere d, f,
g, dello Statuto speciale la competenza legislativa e di conseguenza quella
amministrativa a istituire zone industriali e a predisporre ed approvare i
relativi piani regolatori. La Regione, da parte sua, riconosce che non rientra
nell'ambito del presente giudizio la questione dell'esercizio dei poteri che
allo Stato competono, sulla base delle disposizioni contenute nell'art. 23 del
R. D. 11 gennaio 1925, n. 86, per la gestione delle opere pubbliche già
costruite in esecuzione del piano regolatore della zona industriale di Messina.
Non si può
nemmeno contestare, d'altra parte, che spetti allo Stato la competenza
legislativa e amministrativa per le grandi opere pubbliche di interesse
prevalentemente nazionale (art. 14, lett. g, dello Statuto per la Regione
siciliana), tra le quali devono essere comprese, ai sensi delle "Norme di
attuazione" in materia di opere pubbliche (D. P. R. 30 luglio 1950, n.
878), le opere dipendenti da calamità naturali di estensione ed entità
particolarmente gravi (art. 3, lett. f, dell'ora citato decreto). Non é
sufficiente a limitare, modificare o addirittura a travolgere questa competenza
statale, comprensiva, com'é pacifico tra le parti, anche della materia
riguardante le zone industriali (tutte le volte che l'istituzione loro sia in
relazione di dipendenza da "calamità naturale"), il fatto che la
Regione abbia emanato una legge 21 aprile 1953, n. 30, contenente
"Provvedimenti per il potenziamento della viabilità, dell'edilizia
popolare e dell'economia della Sicilia", né che questa legge preveda e
regoli agli articoli 21 e 22, che ne costituiscono il titolo IV (Costituzione e
potenziamento di zone industriali), la costituzione e il potenziamento di zone
industriali nel territorio della Regione. La tesi della difesa regionale
secondo la quale a questa legge vanno riconosciuti "effetti sostitutivi ed
abrogativi entro il territorio regionale e, quanto alla materia in oggetto,
rispetto alla normativa statale anteriore", é una tesi, a giudizio della
Corte, infondata, perché é evidente che il fatto che la legislazione statale e
la legislazione regionale abbiano a loro oggetto una medesima materia (nel caso
zone industriali), non esclude che sia l'una, sia l'altra, possano essere
legittimamente esercitate, quando traggano il loro titolo dalle norme
costituzionali che hanno ripartito le competenze tra Stato e Regione, ed
abbiano perciò presupposti diversi. E quando ciò sia ammesso, come deve essere
ammesso, la conseguenza é che la Regione non ha motivo di lamentarsi che lo
Stato non impugnò nei termini la legge regionale 21 aprile 1953, n. 30, né i
decreti assessoriali 6 febbraio 1954, n. 415, e 30 giugno 1955, n. 416, che
approvarono i piani per la costituzione delle zone industriali di Catania e di
Messina.
La materia
del contendere tra Stato e Regione si riduce pertanto al punto se allo Stato
spetti oppure no la potestà di prorogare i termini per l'attuazione del piano
regolatore della zona industriale di Messina, approvato con decreto
luogotenenziale 26 gennaio 1919. Lo nega la Regione perché sostiene che lo
Stato non avrebbe potuto prorogare "con un semplice atto
amministrativo" l'efficacia di un piano venuto meno col decorrere del
termine, fissato in quindici anni dal decreto luogotenenziale 26 gennaio 1919.
Lo afferma, viceversa, l'Avvocatura dello Stato, eccependo che l'esercizio
della competenza amministrativa dello Stato nella specie trova il suo
fondamento nella legge 11 dicembre 1952, n. 2467. Ma si tratta di
un'affermazione infondata.
2. - L'ora
citata legge del 1952 attribuì al Ministro dei LL. PP., di concerto con quello
delle finanze, la potestà di fissare nuovi termini, con scadenza non oltre il
15 aprile 1961, "per l'ultimazione dei lavori per l'attuazione dei piani
regolatori e di ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre
1908 e del 13 gennaio 1915 ". La medesima disposizione ricorre nella legge
24 novembre 1941, n. 1363, che concesse al Ministro dei LL. PP. la potestà di
assegnare un ulteriore termine, che non superasse il quinquennio dalla
cessazione dello stato di guerra, "per l'attuazione dei piani regolatori o
di ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908 e del
13 gennaio 1915 ". Ed una disposizione analoga, che si lega con le due
ricordate in un nesso unitario, si può leggere nell'art. 11 della legge 4
aprile 1935, n. 454, la quale, autorizzando il Ministero dei LL. PP. ad avocare
a sé "l'attuazione dei piani regolatori di Messina, Reggio Calabria e
Palmi", prorogò di cinque anni il termine previsto dall'art. 87 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359, vale a dire il termine di venticinque anni che
questa legge pone come limite massimo all'attuazione dei piani regolatori. E
appunto di venticinque anni era il termine stabilito "per il compimento
delle espropriazioni e dei lavori" nell'art. 5 del decreto reale 26 giugno
1910 che approvò e dichiarò di pubblica utilità il nuovo piano regolatore per
la città di Messina.
Si tratta,
come si vede, di disposizioni che si richiamano di fatto l'una con l'altra e
che coprono tutto il periodo di tempo che va dal 1910 al 1961, ma che devono
tutte essere riferite, come si ricava dal loro medesimo tenore letterale, al
piano regolatore della città di Messina, non già a quello della zona
industriale. Del che é conferma il fatto che nel richiamato decreto reale 26
giugno 1910 la zona destinata "a quartiere industriale compresa tra
3. - Di
tutto quanto precede la prima conseguenza é che sotto l'espressione che ricorre
nelle leggi di proroga - "piani regolatori e di ampliamento degli
abitati" -, e che, alle prime, può apparire generica e assai comprensiva,
non possono essere ricondotte le "zone industriali". Anche il decreto
interministeriale 7 marzo 1953 che ha prorogato al 15 aprile 1961 i termini per
l'attuazione del piano regolatore della città di Messina, fondando proprio
sulla legge 11 dicembre 1952, n. 2467, mostra di accedere a questa
interpretazione, perché esclude dall'ambito della sua applicazione la zona
industriale, com'é reso evidente, non foss'altro, dal secondo provvedimento
oggetto del presente conflitto. L'altra conseguenza é che il richiamo che il
decreto interministeriale, che ha provocato il conflitto di attribuzione, e
l'Avvocatura dello Stato fanno alla legge più volte citata del 1952 per fondare
la competenza statale a prorogare i termini del piano regolatore della zona
industriale di Messina, é infondato ed errato. Ora, la mancanza di una norma di
legge che autorizzi a prorogare i termini per l'attuazione del piano scioglie
il nesso o, per adoperare i termini del D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878, il
rapporto di dipendenza tra l'atto amministrativo emanato dallo Stato nel 1958 e
la calamità naturale "di estensione ed entità particolarmente gravi",
che fu il terremoto di Messina del 1908, rapporto indispensabile per la
sussistenza della competenza dello Stato in materia di zone industriali nel
territorio della Regione siciliana. Il decreto interministeriale si pone perciò
come un atto d'invasione della competenza della Regione in materia di
industria, urbanistica e lavori pubblici e, in quanto tale, deve essere
annullato.
PER
QUESTI MOTIVI
pronunciando
sul conflitto d'attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sollevato con
ricorso della Regione 26 settembre 1958:
dichiara che
non spetta allo Stato la competenza a prorogare i termini per l'attuazione del
piano regolatore della zona industriale di Messina;
annulla, in
conseguenza, il decreto interministeriale 21 marzo 1958, n. 542.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15
dicembre 1959.
Gaetano AZZARITI
- Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata
in cancelleria il 19 dicembre 1959.