SENTENZA
N. 56
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Tomaso PERASSI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale della deliberazione 15 dicembre 1938 del Comitato
dei Ministri per le finanze, per l'agricoltura e le foreste e per le
corporazioni, promossi con le seguenti cinque ordinanze emesse dalla
Commissione provinciale delle imposte di Reggio Calabria (Sez. diritto),
iscritte ai numeri 44, 45, 46, 47 e 48 del Registro ordinanze 1958 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 307 del 20 dicembre 1958:
1) ordinanza 22
novembre 1957 emessa su ricorso della Banca popolare di Polistena e del Credito
italiano contro l'Ufficio del registro di Reggio Calabria;
2) ordinanza 13
dicembre 1957 emessa su ricorso del Credito cooperativo calabrese e del Credito
italiano contro l'Ufficio del registro di Reggio Calabria;
3) ordinanza 15
novembre 1957 emessa su ricorso della Banca industriale agricola di Taurianova
e del Credito italiano contro l'Ufficio del registro di Reggio Calabria;
4) ordinanza 15
novembre 1957 emessa su ricorso della Banca popolare cooperativa di Palmi e del
Credito italiano contro l'Ufficio del registro di Reggio Calabria;
5) ordinanza 13
dicembre 1957 emessa su ricorso della Banca popolare di Brancaleone e del
Credito italiano contro l'Ufficio del registro di Reggio Calabria.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 14 ottobre 1959 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Raffaello Bronzini, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e per la Amministrazione finanziaria dello Stato.
Ritenuto
in fatto
1. - Il Credito
italiano, succursale di Reggio Calabria, a norma dell'art. 85 R. D. 21 dicembre
1933, n. 1736, sull'assegno bancario e circolare, con scrittura registrata il
19 novembre 1953, n. 2898, affidava l'emissione di propri assegni circolari
alla Banca industriale agricola di Taurianova, sua corrispondente.
Quest'ultima, in ossequio alla deliberazione del Comitato dei Ministri delle
finanze, dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni del 15 dicembre
Il Credito italiano,
succursale di Reggio Calabria, si oppose ricorrendo il 30 agosto 1956 alla
Commissione provinciale delle imposte (Sez. diritto) di Reggio Calabria. Il
ricorrente invocava un principio fissato, in altra vertenza, dalla Commissione
centrale, S. U., (decisione n. 21751 del 14 marzo 1951) e ribadito nella
lettera 5 novembre 1952, n. 163006, del Ministero delle finanze: la garanzia
prestata dai corrispondenti bancari a norma della citata deliberazione 15
dicembre 1938 del Comitato dei Ministri deve ritenersi esecuzione di un comando
legislativo, contenuto nella predetta deliberazione, e perciò il relativo atto
é sottoposto alla imposta fissa ex art. 55 tariffa cit. e non già all'imposta
graduale, di cui all'art. 59.
L'Ufficio del
registro di Reggio Calabria replicava, con raccomandata 19 novembre 1956
diretta alla Commissione provinciale, richiamando la sentenza emessa frattanto
dalla Cassazione in altra causa (27 luglio 1955, n. 2415): tale sentenza
affermava che la citata deliberazione del Comitato dei Ministri 15 dicembre
1938, essendo stata presa con esorbitanza dai limiti della delega legislativa,
contenuti nell'art. 36 della legge 7 marzo 1938, n. 141, non aveva forza di
legge; onde la garanzia, prestata dalla banca corrispondente in ossequio a
quella deliberazione, non poteva considerarsi adempimento d'un obbligo legale:
di conseguenza doveva essere soggetta ad imposta graduale come ogni altro atto
di cauzione, relativo a operazioni bancarie, riconducibili alla libera volontà
delle parti.
Posto ciò, la
Commissione provinciale, chiamata a decidere, ha ritenuto che la decisione del
caso sia subordinata al superamento d'una questione di legittimità
costituzionale: infatti, a parere della stessa Commissione, la deliberazione
impugnata é stata presa dal Comitato dei Ministri nell'esercizio delle facoltà
legislative delegategli dal predetto art. 36 legge 1938, n. 141: dunque, se il
Comitato dei Ministri, imponendo la cauzione alle banche corrispondenti, ha
rispettato i limiti di questa delega, l'imposizione deriva da una norma di
legge (legge delegata) ed é dovuta soltanto la tassa fissa; se invece si
accerta che la deliberazione é andata oltre i limiti contenuti nel citato art.
36, essa non ha forza legislativa: ne consegue che la cauzione prestata in
ossequio alla deliberazione in oggetto non risulta più imposta dalla legge e
pertanto é soggetta a imposta graduale.
D'altra parte, che
nel caso ci possa essere stato eccesso rispetto alla delega risulta, a parere
della stessa Commissione provinciale, da un rilievo già fatto nella citata
sentenza della Cassazione: l'art. 36 legge 1938 attribuisce al Comitato dei
Ministri poteri relativi alle garanzie che devono essere prestate dagli
istituti direttamente autorizzati all'emissione di assegni; invece la
deliberazione impugnata riguarda le garanzie che si prestano, dalle banche
corrispondenti, a quegli istituti autorizzati.
Poiché il conoscere
se c'é stato o meno rispetto dei limiti contenuti nella legge di delega le é
sembrato problema pregiudiziale ai fini della decisione, la Commissione prov.
imp. di Reggio Calabria con ordinanza 15 novembre
Si sono costituiti in
giudizio avanti questa Corte il Ministero delle finanze e l'Ufficio del
registro di Reggio Calabria, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale
dello Stato; il quale depositava le proprie deduzioni il 5 dicembre 1958,
sostenendo che la questione promossa dall'ordinanza della Commissione
provinciale di Reggio Calabria é inammissibile dinanzi alla Corte
costituzionale: infatti la deliberazione impugnata non fu presa nell'esercizio
dei poteri conferiti al Comitato dei Ministri coll'art. 36 legge 1938, n. 141;
ma si pone esplicitamente come norma integrativa dell'art. 86 R. D. 1933, n.
1736, sull'assegno bancario e circolare: perciò é un atto regolamentare,
espressione d'una potestà che deriva dalla particolare supremazia riconosciuta
dalla legge all'autorità amministrativa.
Del resto - prosegue
l'Avvocatura generale dello Stato - neanche le deliberazioni prese
nell'esercizio dei poteri conferiti dall'art. 36 legge 1938, n. 141, sono leggi
delegate. Infatti: 1) quanto alla forma, i relativi atti non sono stati emanati
con regio decreto e non hanno un numero d'ordine; 2) rispetto alla sostanza, le
funzioni attribuite al Comitato ministeriale dal predetto art. 36 presentano
carattere eminentemente amministrativo: il secondo comma di quell'articolo
conferisce, sì, una potestà normativa in materia di assegni circolari; ma
niente esclude che si sia riferito alla emanazione di norme secondarie, cioè di
norme di esecuzione "aventi lo scopo di dettare una regolamentazione dettagliata
della materia, già disciplinata dalla legge ". Altrettanto varrebbe per la
deliberazione impugnata, benché questa non abbia la sua fonte nel citato art.
36 legge 1938, n. 141.
2. - In ciascuna
delle altre quattro cause i fatti si sono svolti press'a poco allo stesso modo
e le tesi degli uffici e della Commissione imposte sono state e sono identiche
a quelle relative alla causa predetta.
Alla Banca popolare
di Polistena la emissione degli assegni veniva affidata dal Credito italiano
con scrittura reg. il 25 marzo 1954, n. 5474; versata la imposta fissa di
registrazione su un ammontare di L.950.000, in sede ispettiva fu iscritto
supplemento di L. 9.795 all'art.
Si sono costituiti in
giudizio avanti questa Corte il Ministero delle finanze e l'Ufficio del
registro di Reggio Calabria rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello
Stato, il quale ha depositato le proprie deduzioni il 5 dicembre 1958.
3. - Alla Banca
popolare cooperativa di Palmi la emissione degli assegni era affidata dal
Credito italiano con scrittura registrata il 2 giugno 1954, n. 3702; versata la
imposta di registrazione su un ammontare di L.
4. - Al Credito coop.
calabrese di Reggio Calabria l'emissione degli assegni fu affidata dal Credito
italiano con scrittura registrata il 2 novembre 1953, n. 2533; in sede
ispettiva sullo importo fisso fu iscritto supplemento di L. 12.400 all'art.
5. - Altrettanto é
accaduto alla Banca popolare di Brancaleone: la scrittura relativa agli assegni
e alla cauzione fu registrata il 9 dicembre 1953, n. 3299; il supplemento
iscritto in sede ispettiva, all'art. 26417, é di L.59.650; il ricorso del
Credito italiano pervenne il 21 settembre 1956 e ricorse anche, con atto pervenuto
il 5 ottobre 1956,
Considerato
in diritto
1. - Le cinque cause,
che sono state congiuntamente discusse, poiché hanno per oggetto la stessa
questione, devono essere decise con un'unica pronuncia.
2. - Bisogna
stabilire innanzi tutto se la deliberazione impugnata sia un atto legislativo o
comunque avente forza di legge.
La deliberazione,
presa dal Comitato dei Ministri per le finanze, per l'agricoltura e le foreste
e per le corporazioni il 15 dicembre 1938, non fu un atto concreto, ma
racchiude sicuramente una norma: essa contiene un precetto di carattere
generale da valere in tutti i casi in cui si verificano determinate circostanze
(le banche corrispondenti devono prestare cauzione in tutti i casi nei quali
sia loro affidata l'emissione d'assegni circolari d'altra banca).
3. - Dato ciò, per
accertare se la deliberazione sia un atto legislativo o un atto regolamentare,
l'esame del suo contenuto, é come ovvio, si rivelerebbe di per sé
insufficiente: infatti, ammesso che l'obbligo di prestare la garanzia
costituisse innovazione rispetto alle leggi preesistenti, nulla esclude che la
deliberazione, con la quale era posto, fosse tuttavia un atto strettamente
amministrativo; viceversa, ammesso che quell'obbligo non abbia di fatto
apportato innovazioni sostanziali e quindi rientrasse nei limiti della
legislazione vigente, ciò non toglie che, almeno potenzialmente, potesse avere
forza di legge. Occorre dunque considerare, più che la norma, l'atto che la
contiene e l'autorità, che nel 1938 lo ha emesso.
L'organo, che prese
la deliberazione impugnata, é il Comitato dei Ministri delle finanze,
dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni presieduto dal Capo del
governo; ma il Comitato dei Ministri non era il "governo", al quale
soltanto era attribuita, dall'art. 3 della legge 31 gennaio 1926, n. 100, la
potestà di emanare decreti legislativi. É veto che la norma contenuta nel
citato art. 3 era derogabile e perciò niente escludeva che una legge
attribuisse la potestà legislativa ad organi diversi dal governo; ma a tale
scopo, specialmente dopo l'art. 12 legge 9 dicembre 1928, n. 2693, che dava
carattere costituzionale a quella norma, sarebbe occorsa una deroga esplicita:
cosa che non risulta sia avvenuta con la legge 7 marzo 1938, n. 141, con cui si
costituiva il detto Comitato dei Ministri e gli si attribuivano poteri nel
campo del risparmio e del credito.
Inoltre, ad escludere
che la deliberazione impugnata fosse un atto avente forza di legge depone anche
il fatto che non fu emanata con decreto reale, com'era la regola (v. citato
art. 3, legge 31 gennaio 1926, n. 100). Non solo, ma non fu pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale e non ebbe un numero d'ordine: l'unico documento ufficiale
che la contiene é un registro custodito presso la Banca d'Italia. Non é
facilmente ammissibile che si omettesse la pubblicazione d'un atto al quale si
volesse imprimere forza di legge.
4. - Alcuni dei
precedenti rilievi perderebbero parte del loro valore se risultasse che la
deliberazione del 1938 é stata presa nell'esplicazione di poteri delegati con
l'art. 36 legge 7 marzo 1938, n. 141, e che questo articolo conteneva una
delega di potestà legislativa: in tal caso si potrebbe dire che il Comitato dei
Ministri esercitava funzioni legislative in virtù di una legge di delega, anche
se poi non si é curato di dare al suo atto la forma dovuta. Senonché manca la
certezza che il citato art. 36 delegasse l'esercizio di potestà legislativa al
Comitato dei Ministri: nel secondo comma gli attribuiva la facoltà di
disciplinare la emissione di assegni circolari anche in deroga a quanto
disposto dall'art. 11 R. D. L. 7 ottobre 1923, n. 2283; ma un atto
amministrativo che può derogare a una norma legislativa non é, per ciò solo, un
atto avente forza di legge; perché sia tale occorre inoltre che non vi si possa
derogare se non con un altro atto avente forza di legge: e non risulta che le
deliberazioni del Comitato dei Ministri avessero un simile valore.
Ma soprattutto é da
rilevare che la deliberazione impugnata non fu presa nell'esercizio dei poteri
conferiti al Comitato dei Ministri dal citato art. 36: infatti essa non
contiene alcun richiamo a questa norma; ma afferma esplicitamente di dettare
una norma integrativa dell'art. 85 d'altra legge, e cioé del R. D. 21 dicembre
1933, n. 1736, che consente di affidare a banche corrispondenti la emissione di
assegni circolari (la pretesa norma di delegazione, cioè il citato articolo 36,
si riferisce invece alla emissione di assegni da parte di banche non corrispondenti).
Dunque la funzione dell'atto era, almeno nella lettera, quella di dare
esecuzione al R. D. 21 dicembre 1933, n. 1736, disciplinandone l'attuazione
pratica: che poi l'atto sia rimasto nei limiti della legge da eseguire o li
abbia illegittimamente valicati, é un'indagine che non rientra nella competenza
di questa Corte.
Infine, la legge
istitutiva del Comitato dei Ministri ha conferito a quest'ultimo anche poteri
normativi diversi da quelli che essa stessa gli ha dato nell'art. 36. Basta
leggere l'art. 14 che gli attribuisce tutte le funzioni già spettanti ai
Ministri delle finanze, dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni e
concernenti la materia del risparmio e del credito: questo articolo quindi gli
dava un potere discrezionale e, così, implicitamente una potestà regolamentare
nell'ambito di quelle materie. La deliberazione impugnata, poiché tace
dell'art. 36, é perciò esercizio dei poteri derivanti dall'art. 14: non é senza
significato che la legge, in cui esso é contenuto, richiami nel preambolo,
insieme con altri, proprio quel R. D. 21 dicembre 1933, n. 1736, di cui la
deliberazione impugnata vuol essere esplicitamente una integrazione.
Anche sotto questo
profilo la deliberazione del Comitato dei Ministri del 15 dicembre 1938
apparisce come un atto che non aveva né intendeva avere forza di legge, e
pertanto il giudizio di legittimità su di essa é sottratto alla competenza di
questa Corte.
PER
QUESTI MOTIVI
pronunciando con
unica sentenza nei procedimenti indicati in epigrafe:
dichiara
inammissibile la questione, proposta con le ordinanze della Commissione
provinciale delle imposte dirette e indirette di Reggio Calabria, sulla
legittimità costituzionale della deliberazione 15 dicembre 1938 del Comitato
dei Ministri per le finanze, per l'agricoltura e le foreste e per le
corporazioni.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 novembre
1959.
Tomaso PERASSI - Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco
PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER
- Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in
cancelleria il 21 novembre 1959.