SENTENZA
N. 45
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica 19
novembre 1952, n. 2290, promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1958 dalla
Corte di Cassazione nel procedimento civile vertente fra Cianciotta
Angelantonio e l'Ente per la riforma fondiaria in Puglia e Lucania, iscritta al
n. 27 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 174 del 19 luglio 1958.
Udita nell'udienza
pubblica del 27 maggio 1959 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi l'avv. Virgilio
Andrioli per il Cianciotta e il sostituto avvocato generale dello Stato
Francesco Agrò per l'Ente di riforma.
Ritenuto
in fatto
Risulta dall'ordinanza
emessa il 12 febbraio 1958 dalla Corte di cassazione, nel procedimento civile
vertente fra Cianciotta Angelantonio e l'Ente per la riforma fondiaria in
Puglia e Lucania, che, con decreto del Presidente della Repubblica del 19
novembre 1952, n. 2290 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 20 dicembre
1952), veniva espropriata nei confronti del Cianciotta, nella misura di ettari
19,45,91, una parte della masseria "Sacromonte" di complessivi ettari
168,63,38, posseduta dal Cianciotta, a titolo di enfiteusi perpetua, concessa
dall'Opera pia S. Croce e S. Lucia di Altamura.
Nel giudizio davanti
al tribunale di Bari il Cianciotta aveva chiesto il risarcimento dei danni per
l'illegittima espropriazione disposta col decreto suddetto, in quanto il
relativo procedimento era stato diretto contro l'enfiteuta e non nei confronti
dell'Opera pia, proprietaria del fondo. La quale, come ente pubblico, non
sarebbe soggetta alle espropriazioni prevedute dalle leggi sulla riforma
agraria e fondiaria.
Il Tribunale, dopo avere
disposto l'integrazione del giudizio con l'intervento dell'Opera pia, con
sentenza 30 maggio 1954 respinse le istanze del Cianciotta e dell'Opera pia; e
tale sentenza fu confermata dalla Corte di appello di Bari, con sentenza 22
febbraio 1955.
Su ricorso del
Cianciotta, la Corte di cassazione, ritenendo non manifestamente infondata e
rilevante, ai fini della decisione della causa, l'eccezione dedotta dal
Cianciotta e dall'Opera pia, ha disposto la trasmissione degli atti a questa
Corte, sospendendo di decidere sul ricorso.
Nell'ordinanza la
questione di legittimità costituzionale del decreto di scorporo, in relazione
agli articoli 2 della legge 12 maggio 1950, n. 230, e 4 della legge 21 ottobre
1950, n. 841, é prospettata sotto tre aspetti, nell'ordine seguente:
1) se soggetto
passivo dell'espropriazione, per l'attuazione della riforma fondiaria, di
terreni concessi in enfiteusi sia soltanto l'enfiteuta, oppure anche il
concedente;
2) se, per la
determinazione della quota oggetto di scorporo, si debba tener conto
dell'intero reddito derivante dal fondo enfiteutico, e se questo debba
computarsi per il calcolo complessivo del reddito del concedente e
dell'enfiteuta o di entrambi, ovvero se debba essere ripartito in ragione della
quota a ciascuno appartenente;
3) se siano soggetti
a scorporo i beni di un ente pubblico, nella specie di un'Opera pia.
Dell'ordinanza sono
state effettuate le prescritte notificazioni e comunicazioni.
Si sono costituiti in
questa sede il Cianciotta, rappresentato dagli avvocati Virgilio Andrioli e
Antonio Borracci, depositando le deduzioni il 9 luglio 1958, nonché l'Ente di
riforma, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato,
pure il 9 luglio 1958, le deduzioni.
L'Avvocatura dello
Stato, a sostegno della legittimità del decreto di scorporo, nelle deduzioni
prospetta la tesi (e vi insiste anche nella memoria depositata il 12 maggio
1959) che, nel caso di terreni concessi in enfiteusi, soggetto passivo
dell'esproprio, in applicazione della legge sulla riforma fondiaria 21 ottobre
1950, n. 841 (legge stralcio), non sarebbe il proprietario-concedente, bensì
l'enfiteuta, che, a tal fine, sarebbe equiparato al proprietario. In tal senso,
secondo l'Avvocatura dovrebbe essere interpretata la disposizione contenuta nel
terzo comma dell'art. 4 della predetta legge, nella quale si stabilisce che
"le norme dei commi precedenti si applicano anche ai beni costituiti in
enfiteusi"; disposizione che deve essere collegata con quella dell'art. 2,
secondo comma, della legge 12 maggio 1950, n. 230 (legge Sila), che
considererebbe l'enfiteuta come vero proprietario del fondo. E questa
interpretazione, si aggiunge, troverebbe conferma nell'art. 5 della legge 18
maggio 1951, n. 333, che impone soltanto ai proprietari e agli enfiteuti, i cui
terreni sono soggetti ad espropriazione, speciali obblighi rispetto ai terreni
stessi. Se si dovesse ritenere invece che soggetto passivo dello scorporo fosse
il proprietario-conce-dente e che l'enfiteuta assumesse la posizione di terzo, la
ricordata disposizione dell'art. 4 della legge n. 841 sarebbe superflua; perché
da un lato la situazione dei proprietari rispetto alla legge fondiaria sarebbe
disciplinata dalle disposizioni contenute nei due primi commi dell'art. 4, e i
diritti dei terzi sull'indennità sarebbero regolati dall'art. 9 della legge
Sila, applicabile anche nell'ambito della legge stralcio. Osserva ancora
l'Avvocatura che, nei rapporti con l'enfiteuta, si dovrebbe adottare, in
difetto di norme contrarie, lo stesso sistema della legge generale sulle
espropriazioni del 25 giugno 1865, n. 2359. La quale, in varie disposizioni, e
particolarmente in quelle contenute negli articoli 27 e 52, considera
l'enfiteuta, e non il concedente, quale soggetto passivo dell'espropriazione.
Da tali rilievi la
difesa dell'Ente di riforma trae due conseguenze. La prima che, poiché
spetterebbe all'enfiteuta tutto il reddito dominicale del fondo e poiché in
base a tale reddito si dovrebbe determinare la quota di scorporo, non sarebbe
ammissibile sia una ripartizione dell'onere di esproprio, dato che il
concedente non é possessore del terreno, sia una ripartizione del reddito in
ragione della quota percepita rispettivamente dall'enfiteuta e dal concedente,
costituendo il canone un diritto di credito anche se con effetti reali. La
seconda che sarebbe superfluo l'esame dell'altro aspetto della questione
prospettata nell'ordinanza, relativo cioé alla possibilità di applicare le
leggi di riforma ai beni degli enti pubblici; essendo comunque da rilevare che i
terreni espropriati non formerebbero oggetto di "proprietà pubblica",
e che i diritti dell'Opera pia potrebbero in ogni caso farsi valere
sull'indennità.
La difesa del
Cianciotta alle argomentazioni dell'Avvocatura, nelle deduzioni e più
ampiamente nella memoria, oppone anzitutto che, essendosi nella specie
espropriata una parte della masseria "Sacromonte", della quale
proprietaria é un'Opera pia, dovrebbe esaminarsi il problema se i terreni
appartenenti ad Enti pubblici, anche quando siano concessi in enfiteusi,
possano essere colpiti dallo scorporo, in base alle leggi di riforma, e
trasferiti in proprietà agli Enti incaricati di applicare le leggi stesse.
Problema che sussisterebbe anche se si ritenesse che l'espropriazione debba
essere diretta contro l'enfiteuta e non contro il concedente, perché, anche in
tale ipotesi, sia la determinazione delle quote di scorporo, sia il
trasferimento in proprietà agli enti di riforma, comprenderebbero anche il
diritto del proprietario-concedente. E siccome, a quanto si sostiene, oggetto
delle leggi Sila e stralcio sarebbero soltanto i beni appartenenti a privati
(persone fisiche o società), si avrebbe già fondato motivo per ritenere
l'illegittimità di tutto il decreto di scorporo di cui si discute. Osserva
inoltre la difesa del Cianciotta che non correttamente sarebbero richiamate le
disposizioni contenute negli articoli 27, 44 e 52 della legge generale di
espropriazione del 1865, che prendono in considerazione l'enfiteusi. Poiché
diverso sarebbe il sistema delle leggi di riforma fondiaria, che non riguardano
i beni in sé considerati prescindendo dai diritti di cui sono oggetto, ma
stabiliscono che, per determinare la quota di terreno da espropriare, é
necessario prima individuare il proprietario, la consistenza della proprietà
terriera di cui é titolare, nonché il reddito dominicale complessivo e medio
per ettaro. Secondo la difesa del Cianciotta l'interpretazione del terzo comma
dell'art. 4 della legge stralcio sarebbe nel senso che, se si tratta di beni
concessi in enfiteusi, si dovrebbe procedere a due commassazioni, l'una nei
riguardi del proprietario-concedente avente come oggetto il reddito dominicale
diretto, l'altra nei confronti dell'enfiteuta, avente per base il reddito
percepito dall'utilista. Da ciò deriverebbe l'illegittimità del decreto sotto
altro aspetto, in quanto cioè, applicando le norme della legge del 1865, e non
tenendo conto che, nel fondo coesistevano il diritto del concedente e il
diritto dell'enfiteuta, nella quota di scorporo si sarebbero imputati (come non
sarebbe contestato) a quest'ultimo tutto il reddito dominicale e tutta la
superficie della masseria, considerando il Cianciotta non come enfiteuta, ma
come pieno proprietario del fondo stesso. Con la conseguenza, nel caso
concreto, che si sarebbe illegittimamente aumentata in danno dell'enfiteuta la
quota di scorporo, ponendo inoltre a carico di costui la corresponsione a
favore del concedente di una parte dell'indennità corrispondente al diretto
dominio.
Considerato
in diritto
L'art. 4 della legge
21 ottobre 1950, n. 841 (contenente norme sull'espropriazione, bonifica,
trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini, cosiddetta legge
stralcio), stabilisce, nel primo e nel secondo comma, le condizioni in base
alle quali, nei territori suscettibili di trasformazione fondiaria e agraria,
la proprietà terriera privata é soggetta ad una percentuale di scorporo. Nel
terzo comma dispone che "le norme dei commi precedenti si applicano anche
ai beni costituiti in enfiteusi". E poiché, con il decreto del Presidente
della Repubblica del 19 novembre 1952 (emanato in applicazione della ricordata
legge 21 ottobre 1950), é stata espropriata nei confronti dell'enfiteuta
Angelantonio Cianciotta una parte della masseria "Sacromonte", di
proprietà dell'Opera pia S. Croce e S. Lucia di Altamura, concessa in enfiteusi
perpetua al Cianciotta, nell'ordinanza della Corte di cassazione, come primo
motivo di incostituzionalità del detto decreto, per eccesso di delega, si
prospetta la questione (ad avviso di questa Corte fondamentale nell'attuale
controversia), se il procedimento di scorporo, in base alla legge stralcio,
debba essere diretto soltanto contro l'enfiteuta, come hanno ritenuto il
Tribunale e la Corte di appello e come sostiene l'Avvocatura dello Stato,
ovvero anche nei confronti del proprietario- concedente, come sostiene la
difesa del Cianciotta. La quale osserva, in proposito, che, quando
l'espropriazione riguarda terreni in enfiteusi, al fine di determinare la
percentuale di scorporo si dovrebbe procedere ad una duplice commassazione,
"l'una che abbia per soggetto passivo il concedente, e per oggetto la
superficie ed il reddito commisurato al dominio diretto, e l'altra che abbia
per soggetto passivo l'enfiteuta, sulla base della superficie e del reddito
commisurato al dominio utile". Aggiunge inoltre a chiarimento che, per
"determinare la quota di scorporo sarebbe indispensabile accertare chi é
proprietario e chi é enfiteuta, perché il duplice accertamento rappresenterebbe
il primo insostituibile passo, non compiendo il quale sarebbe impossibile
determinare la superficie e il reddito dominicale del proprietario e
dell'enfiteuta e quindi dimensionare le rispettive quote di scorporo".
Accogliendo tale tesi
peraltro si verrebbero a porre, in contrasto col sistema, sullo stesso piano e
rispetto allo stesso bene oggetto dell'espropriazione il diritto del
concedente, titolare della proprietà, e il diritto dell'enfiteuta, cui, secondo
l'opinione dominante, spetta sull'immobile un diritto reale parziario, sia pure
il più ampio e comprensivo. E ne deriverebbe inoltre, come logico corollario,
che, in dipendenza della duplice determinazione delle quote di scorporo, si
dovrebbe procedere anche ad una duplice determinazione dell'indennità. Il che
sarebbe contrario al principio fondamentale che regola la materia, secondo il
quale la indennità stessa viene calcolata con criterio unitario rispetto al
bene é spropriato; e soltanto su di essa, che lo surroga, si possono far valere
i diritti dei terzi, ai sensi dell'art. 52, secondo comma, della legge sulle
espropriazioni del 25 giugno 1865, n. 2359, e dell'art. 9 della legge 12 maggio
1950, n. 230 (cosiddetta legge Sila), applicabile anche nell'ambito della legge
stralcio.
Questa Corte ritiene
invece fondata la tesi sostenuta dall'Ente di riforma, nel senso che soggetto
passivo del procedimento di scorporo sia l'enfiteuta Sebbene infatti la
disposizione del terzo comma dell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, nella
formulazione letterale, si riferisca obiettivamente al bene enfiteutico, deve
essere tuttavia interpretata in correlazione col sistema nel quale il terzo
comma é inserito. É, infatti, da tenere presente che questo richiama
espressamente anche le norme del primo e del secondo comma dello stesso art. 4;
quelle norme cioè che caratterizzano il sistema adottato dalla legge stralcio
per le espropriazioni nei comprensori di riforma. Il quale sistema, come é
stato già chiarito con le sentenze di questa Corte n. 8 e n. 10 del 1959,
a differenza della legge del 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriazioni, non
riguarda i beni da assoggettare allo scorporo indipendentemente dall'accertamento
dell'effettivo titolare, ma li prende in considerazione in quanto fanno parte
di tutto il compendio terriero a lui appartenente. Sulla base poi del reddito
complessivo dominicale e di quello medio per ettaro spettante al titolare dei
beni, calcolato secondo le tariffe di estimo in vigore al 1 gennaio 1943,
determina, nelle tabelle annesse alla legge, la percentuale di scorporo, da
attuarsi in concreto nelle zone di terreno individuate dagli enti incaricati
delle espropriazioni.
Dato lo stretto
collegamento fra i primi tre commi dell'art. 4, se ne deve desumere che, anche
quando si tratta di fondo enfiteutico, tale bene, ai fini dello scorporo in
attuazione della legge di riforma, non é preso in considerazione nella sua
consistenza obiettiva, come parrebbe in base alla formulazione letterale del
terzo comma dell'art. 4, bensì come fonte di produzione del reddito terriero,
da riferirsi al soggetto, cioè all'enfiteuta, che, essendo nel possesso del
fondo (come é pacifico nella specie) tale reddito direttamente percepisce (art.
1561 del Cod. civ. del 1865, e art. 959 Cod. civ. vigente). Ora, se si
considera che, secondo la legge stralcio, come si é accennato, la quota di
scorporo é determinata da una percentuale del reddito complessivo e medio
dominicale terriero, é coerente col sistema ritenere che il reddito del fondo
enfiteutico, inerente alla produttività del fondo medesimo, non potendo essere
imputato al proprietario che non lo percepisce, costituisce uno dei
coefficienti per il calcolo complessivo della consistenza patrimoniale terriera
dell'enfiteuta. Sul quale, del resto, grava anche l'imposta sul reddito
dominicale, ai sensi degli articoli 49 e 50 del testo unico sulle imposte
dirette (approvato con decreto del 29 gennaio 1958, n. 645), i quali, su questo
punto, hanno riprodotto disposizioni già in vigore. Ne discende perciò che, nel
procedimento espropriativo in base alla legge di riforma, l'enfiteuta viene ad
essere parificato al proprietario, e che, per coerente ragione, devono
riferirsi allo stesso enfiteuta tutte le altre disposizioni della legge
stralcio che presuppongono l'espropriazione o da essa dipendono.
In base a tali
criteri appunto, secondo quanto si rileva dalle deduzioni delle parti, é stata
attuata la legge di riforma dell'ottobre 1950, dagli organi competenti, col
parere conforme della Commissione parlamentare.
La quale
parificazione trova anche conferma nell'art. 5 della legge 18 maggio 1951, n.
333, contenente norme interpretative e integrative della precedente legge
stralcio del 21 ottobre 1950. Tale articolo, infatti, dispone "che i
proprietari e gli enfiteuti, i cui beni sono soggetti ad espropriazione,
rispondono della conservazione dei terreni medesimi, con le relative piantagioni,
costruzioni ed impianti, dalla data di entrata in vigore della legge sino al
momento della consegna di essi all'ente espropriante". E assoggetta poi,
nel caso di inosservanza, l'uno e l'altro alle sanzioni penali stabilite dal
successivo art. 6.
L'interpretazione
anzidetta, d'altra parte, aderisce anche alle finalità comuni alle leggi di
riforma fondiaria ed agraria. Le quali, come risulta ampiamente chiarito nelle
relazioni che le accompagnano, sono state emanate con il duplice scopo sociale ed
economico, di "promuovere un'equa distribuzione della proprietà terriera e
di determinare un'intensa trasformazione della terra, in conseguenza del
passaggio della proprietà agli agricoltori coltivatori". Finalità il cui
conseguimento avrebbe potuto incontrare difficoltà se gli enti incaricati della
riforma, nei comprensori determinati in base alla legge stralcio, riguardo ai
beni in enfiteusi, si fossero dovuti rivolgere al proprietario- concedente, il
cui reddito complessivo (rappresentato soltanto dal canone, determinato, nella
specie, nell'annua somma di lire 10.445, come risulta dalla sentenza del
Tribunale), non avesse raggiunto
In sostanza il terzo
comma dell'art. 4 della legge stralcio, come pure rileva l'Avvocatura dello
Stato, per le finalità proprie di questa legge, e nei limiti da questa
stabiliti, richiama la norma contenuta nel secondo comma dell'art. 27 della
legge del 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriazioni per pubblica utilità,
dove si stabilisce che, quando si tratti di beni enfiteutici, l'indennità é
accettata e pattuita dall'enfiteuta che si trova nel possesso del fondo.
Né ciò é
incompatibile, contrariamente a quanto obietta la difesa del Cianciotta, col sistema
fondamentale della legge stralcio, la quale richiede accertamenti subiettivi
per la determinazione del reddito complessivo e medio del fondo. L'applicazione
infatti della ricordata disposizione dell'art. 27 non esclude che gli
accertamenti anzidetti, riguardo al fondo enfiteutico, siano compiuti nei
confronti dell'enfiteuta, come si é in precedenza chiarito. Ed é altresì da
notare che pure alle disposizioni della legge del 1865 occorre riferirsi, in
mancanza di altre norme, per stabilire quale situazione derivi al
proprietario-concedente in conseguenza dell'espropriazione a carico
dell'enfiteuta. Ora, dispone l'art. 52, secondo comma, di detta legge che
"pronunziata l'espropriazione, tutti i diritti (compreso quello di diretto
dominio) si possono far valere non più sul fondo espropriato, ma sull'indennità
che lo rappresenta". Ne consegue pertanto che, nella specie l'Opera pia
proprietaria-concedente assume la posizione di terzo nel procedimento
espropriativo svoltosi nei riguardi dell'enfiteuta Cianciotta; e che i diritti
dell'Ente sono trasferiti ad ogni effetto sull'indennità, in base all'art. 9
della legge Sila, applicabile come si é detto, anche nell'ambito della legge
stralcio.
Tutte le
considerazioni finora esposte portano quindi a concludere da un lato che, dei
tre aspetti sotto i quali é prospettata la questione di incostituzionalità
nell'ordinanza della Corte di cassazione, non può ritenersi fondato il primo,
che riguarda il soggetto passivo dell'esproprio, e dall'altro che resta
superato, ai fini dell'attuale controversia, il terzo aspetto, che concerne
l'ammissibilità o meno della procedura di scorporo, in attuazione della legge
stralcio, nei confronti degli enti pubblici.
Occorre invece
esaminare il secondo aspetto, che riguarda il calcolo del reddito ai fini della
determinazione della quota di Scorporo.
Deduce la difesa del
Cianciotta (e non é contestato) che, nel calcolo anzidetto, sia stato
illegittimamente tenuto presente tutto il reddito del fondo costituito in
enfiteusi, nel quale, si assume, sia stata compresa anche la parte inerente ai
dominio diretto, con un aumento della quota di scorporo in pregiudizio
dell'enfiteuta; sul quale graverebbe inoltre il prelievo di una percentuale
dell'indennità, corrispondente al diretto dominio. Pure sotto questo profilo
peraltro, la questione non può ritenersi fondata.
Se infatti, come si é
in precedenza osservato, la procedura di esproprio, in attuazione della legge
stralcio, ha come soggetto passivo esclusivamente l'enfiteuta, essendo questo
parificato al proprietario a tutti gli effetti preveduti dalla legge di
riforma, e se l'enfiteuta percepisce tutti i frutti del fondo, come nella
specie non é contestato, é logico ritenere che del loro ammontare si dovesse
tener conto ai fini del calcolo complessivo del reddito dominicale. Nel quale
calcolo non può essere compreso il canone (nella specie stabilito in una somma
di denaro), che nel sistema previsto dal Codice civile, costituisce oggetto di
una delle obbligazioni dell'enfiteuta, come corrispettivo del godimento del
fondo (art. 960, primo comma).
Si deve pertanto
concludere che la questione di legittimità costituzionale del decreto del
Presidente della Repubblica del 19 novembre 1952, n. 2290, proposta
nell'ordinanza della Corte di cassazione non può ritenersi fondata.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata
la questione, proposta dalla Corte di cassazione con ordinanza del 12 febbraio
1958, sulla legittimità costituzionale del decreto del Presidente della
Repubblica 19 novembre 1952, n.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI.
Depositata in
cancelleria il 15 luglio 1959.