SENTENZA N. 44
ANNO 1958
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Tomaso PERASSI, Presidente
Avv.
Giuseppe CAPPI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Prof. Aldo SANDULLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana
con ricorso notificato il 22 agosto 1957, depositato nella cancelleria della
Corte costituzionale il 10 settembre 1957 ed iscritto al n. 18 del Registro ricorsi 1957, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo
Stato sorto a seguito del decreto 28 maggio 1957 del Ministro per il tesoro
concernente la nomina del liquidatore della Cassa rurale artigiana "La Previdenza" di Valguarnera.
Udita nell'udienza
pubblica del 30 aprile 1958 la relazione del Giudice Giuseppe Cappi;
uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio per il ricorrente e il sostituto avvocato generale
dello Stato Cesare Arias per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con decreto 28 maggio 1957, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 157 del 25 giugno successivo, il Ministro per il tesoro nominava
il dott. Antonio Scarlata liquidatore della Cassa
rurale artigiana "La
Previdenza", società cooperativa in nome collettivo con
sede nel comune di Valguarnera (Enna).
La Cassa era
stata posta in liquidazione secondo le norme ordinarie, e liquidatore era stato
nominato il dott. Francesco Di Gregorio. Il Ministro per il tesoro, col suindicato decreto, "considerata l'opportunità di
provvedere, ai sensi dell'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375"
aveva proceduto alla sostituzione del Di Gregorio col
predetto dott. Scarlata.
La Regione
siciliana, con atto 16 agosto 1957, regolarmente notificato, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 10 settembre successivo, proponeva
"ricorso per conflitto di attribuzione contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri e nei confronti del Ministro per il
tesoro", chiedendo che la
Corte volesse "annullare l'impugnato provvedimento (cioè
il citato decreto ministeriale 28 maggio 1957), emettendo tutte le necessarie
statuizioni".
Il patrocinio della Regione dichiarava nel ricorso di averlo
proposto ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 39 della legge 11
marzo 1953, n. 87, e dell'art. 27 delle Norme integrative 16 marzo 1956 per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale. Nel ricorso veniva
denunciata la violazione dell'art. 20 dello Statuto siciliano, in relazione
all'art. 17 dello stesso Statuto, e denunciata altresì la violazione dell'art.
9 del D.P. R. 27 giugno 1952, n. 1133, contenente le "Norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito
e risparmio". La Regione
osservava che l'art. 20 dello Statuto siciliano dispone:
"Il Presidente e gli Assessori regionali, oltre alle funzioni esercitate
in base agli artt. 12, 13, comma
primo e secondo, 19, comma primo, svolgono nella Regione le funzioni
esecutive ed amministrative concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15, 17", fra le quali
(art. 17, lett. c) vi é la "disciplina del credito, delle assicurazioni e
del risparmio".
La Regione
rilevava inoltre che l'art. 9 delle suindicate Norme di attuazione attribuisce all'Amministrazione regionale le
competenze che per gli artt. 57 e 67 del R.D.L. n.
375 del 12 marzo 1936 spettavano in campo nazionale al Capo del Governo. Da ciò
il ricorso concludeva che la competenza a porre in
liquidazione una azienda di credito operante esclusivamente in Sicilia, quale é
quella di cui si discute, e di nominare il liquidatore, comporta altresì la
competenza a procedere alla sostituzione del liquidatore stesso, qualora se ne
ravvisasse la opportunità. Tale conclusione discende da una corretta e logica
interpretazione del citato art. 9; é aderente alla norma statutaria, alla quale
si voleva dare attuazione; ed é conforme al sistema del D.P.R. 27 giugno 1952,
n. 1133, che deferisce alla Amministrazione regionale
le competenze sulle aziende di credito aventi carattere locale.
"Per le suesposte considerazioni - così il ricorso - e
per le altre che verranno esposte nei modi e termini
di legge" si concludeva per l'annullamento dell'impugnato decreto.
2. - Si costituivano in giudizio il Presidente del Consiglio
dei Ministri, nonché il Ministro per il tesoro,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale, in data
11 settembre 1957, depositava nella cancelleria della Corte le proprie
deduzioni per resistere al ricorso proposto dalla Regione. Preliminarmente,
l'Avvocatura osservava che il ricorso doveva essere dichiarato inammissibile
nei confronti del Ministro per il tesoro, perché avrebbe
dovuto essere proposto esclusivamente nei confronti del Presidente del
Consiglio dei Ministri, giusta le norme degli artt.
37 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Nel merito l'Avvocatura chiedeva che il ricorso fosse
respinto per i seguenti motivi:
a) "In punto di fatto, si osserva che la Cassa rurale ed artigiana
"La Previdenza"
di Valguarnera era ed é tuttora in liquidazione
secondo le norme ordinarie (artt. 2448 e 2450 Cod. civ.), in base a
provvedimento del Tribunale di Enna in data 2 marzo
1956, che nominava anche il liquidatore in persona del dott. Francesco Di
Gregorio; e che, essendo trascorsi oltre 14 mesi senza che fosse compiuto alcun
atto inerente alla liquidazione ed avendo, per di più, detto liquidatore
declinato l'incarico, l'azienda é venuta a trovarsi nelle condizioni prevedute dall'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n.
375, e successive modificazioni, secondo cui: "se un'azienda di credito si
trovi in stato di liquidazione secondo le norme ordinarie, anche a seguito
della conclusione di un concordato, e la relativa procedura non si svolga con
regolarità ovvero con speditezza, il Capo del Governo (ora il Ministro per il
tesoro, sentito il Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio)
può disporre sia la sostituzione dei liquidatori, sia quella dei membri degli
organi di sorveglianza".
b) Poiché la
Regione aveva sostenuto, come si é visto, che la competenza
per la nomina e sostituzione dei liquidatori delle aziende di credito operanti
esclusivamente nella Regione stessa spettava ad essa
Regione in forza dello Statuto della Regione siciliana e delle citate Norme di
attuazione 27 giugno 1952, n. 1133,
l'Avvocatura replicava che "per quanto siffatto
trasferimento di competenza possa apparire in armonia con il sistema generale
delle suindicate Norme di attuazione", alla tesi
della Regione osta insuperabilmente il testo
dell'art. 9 delle Norme di attuazione, il quale, mentre nel comma primo
trasferisce certe competenze all'Assessore regionale per le finanze, nel comma
secondo esplicitamente dispone: "Restano ferme, anche per quanto concerne
le competenze, le altre disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del
titolo VII del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e successive modificazioni".
In tali disposizioni é appunto compreso l'art. 86 bis, sul quale l'Avvocatura
fondava la propria conclusione che anche per le aziende di credito operanti
esclusivamente nel territorio regionale la competenza a sostituire i liquidatori continua ad essere dello Stato.
L'Avvocatura poi aggiungeva che in parecchi altri casi la Regione non aveva
impugnato decreti del Ministro per il tesoro analoghi a quello ora impugnato.
Quanto ai rilievi fatti nel ricorso circa le varie forme di
liquidazione, l'Avvocatura dello Stato osservava che quando, come nel caso,
permane la liquidazione secondo le norme ordinarie "la nomina e la
sostituzione dei liquidatori avverrà con le forme
previste dall'art. 2450 Cod. civ. e
dall'art. 86 bis del R.D.L. 1936, n. 375, senza alcuna interferenza con le
norme che disciplinano la messa in liquidazione coatta amministrativa e la
conseguente nomina e sostituzione dei commissari liquidatori (art. 67 del
R.D.L. 1936, n. 375)".
L'Avvocatura contestava infine che la riserva delle
competenze previste nel comma secondo dell'art. 9 delle Norme di attuazione si riferisca, come vorrebbe la Regione, alla competenza
dell'Autorità giudiziaria. Tale comma invece contiene soltanto una riserva di
competenze amministrative, tra le quali é anche compresa quella dell'art. 86
bis.
3. - Nel suo ricorso la Regione aveva accennato ad ulteriori
considerazioni che in appoggio del ricorso sarebbero state esposte "nei
modi e termini di legge". Tali altre considerazioni vennero
esposte in "deduzioni" depositate in cancelleria il 17 aprile 1958.
Queste deduzioni prospettano nuovi profili della controversia. Un rilievo che
avrebbe carattere radicale e decisivo consiste in ciò che la Regione nega che l'art. 86
bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, sul quale il patrocinio dello Stato fonda l'esclusione della competenza regionale, sia compreso
nel capo 3 o del titolo VII del predetto decreto 12 marzo 1936 e possa quindi
essere invocato contro la
Regione in base al secondo comma dell'art. 9 delle Norme di
attuazione. Ma dove il patrocinio della Regione si sofferma particolarmente é
sull'errore nel quale sarebbe caduta l'Avvocatura
dello Stato, per avere tenuto conto soltanto dell'art. 9 delle Norme di attuazione,
mentre é necessario tenere presenti anche i precedenti artt.
2, lett. a e b, e 3. Da questi articoli la Regione deduce che le
Norme attribuiscono espressamente ad essa Regione,
oltre a varie altre facoltà, la competenza a sostituire i liquidatori. Ciò in
base particolarmente agli artt. 1 e 2 che
attribuiscono alla Regione numerose facoltà in varie materie, fra le quali
(lett. e dell'art. 2) "la nomina di amministratori
e sindaci degli istituti ed aziende di cui alla lett. a, nei casi in cui dalle
vigenti disposizioni é demandata agli organi di vigilanza bancaria".
Il patrocinio della Regione conclude
che, se anche si voglia ritenere operante il secondo comma dell'art. 9 delle
Norme e quindi l'art. 86 bis del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, fra le competenze
riservate allo Stato devono però ritenersi escluse quelle già espressamente
regolate dai precedenti articoli delle Norme, fra cui la competenza indicata
nella lettera e dell'art. 2, cioé la nomina degli
amministratori e dei sindaci, nomina che includerebbe - secondo la Regione - anche la
sostituzione dei liquidatori, attribuita al Capo del Governo (ora Ministro per
il tesoro) dal ripetuto art. 86 bis.
Infine la
Regione contestava di avere mai fatto acquiescenza agli
interventi dello Stato nella materia in questione; aggiungendo che la tesi
sostenuta dall'Avvocatura avrebbe condotto ad una incongruenza
logico - giuridica, in quanto lo Stato, mentre avrebbe riconosciuto una
notevole ampiezza di poteri agli organi regionali per le importanti questioni
dello scioglimento delle amministrazioni delle aziende di credito e per la
revoca dell'autorizzazione alle aziende stesse all'esercizio del credito,
avrebbe poi riservata a sé la competenza per il provvedimento assai meno
importante della sostituzione dei liquidatori nei casi di irregolarità o
lentezza nella liquidazione.
Alla pubblica udienza del 30 aprile 1958 i difensori delle
parti hanno svolto le rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - In linea preliminare si potrebbe osservare che le conclusioni
del ricorso non sono complete, in quanto si limitano ad invocare l'annullamento
del decreto impugnato, mentre avrebbero dovuto chiedere la risoluzione del
conflitto di attribuzione. Tuttavia la Corte ritiene che
dall'intero contesto dell'atto introduttivo del
giudizio si ricavi con chiarezza l'oggetto del ricorso, con il quale la Regione sostiene che ad
emettere il decreto impugnato sarebbe stata competente essa Regione, anziché lo
Stato.
2. - In secondo luogo la Corte osserva che, essendo stato regolarmente
chiamato in giudizio ed essendosi regolarmente costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, la notifica del ricorso anche al Ministro per il tesoro
e la sua costituzione in giudizio mediante lo stesso avvocato dello Stato sono
atti superflui che non richiedono alcuna dichiarazione d'inammissibilità del
ricorso nei confronti del Ministro per il tesoro.
3. - Per l'esatta intelligenza della questione sottoposta
alla Corte, é necessario avere presente il testo dell'art. 9 delle "Norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito
e risparmio", approvate con D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133: "Per gli
istituti ed aziende di credito di cui alla lettere a dell'art. 2, lo
scioglimento degli organi amministrativi nei casi previsti dall'art. 57, comma
primo, del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, o la revoca dell'autorizzazione
all'esercizio del credito e la messa in liquidazione nei casi previsti
dall'art. 67, comma primo, dello stesso decreto, saranno disposti, ove la Banca d'Italia ne faccia
proposta, con decreto dell'Assessore delle finanze, sentito il Comitato
regionale per il credito ed il risparmio.
"Restano ferme, anche per quanto concerne le competenze,
le altre disposizioni contenute nel capo II e nel capo
III del titolo VII del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e successive
modificazioni".
Delle disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del titolo VII del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e
successive modificazioni fa parte l'art. 86 bis del seguente tenore:
"Se un'azienda di credito si trovi
in stato di liquidazione secondo le norme ordinarie, anche a seguito della
conclusione di un concordato e la relativa procedura non si svolga con
regolarità ovvero con speditezza, il Capo del Governo può disporre sia la
sostituzione dei liquidatori, sia quella dei membri degli organi di
sorveglianza. Il decreto di sostituzione dei liquidatori é pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale e, quando riguardi una società, si osserva il disposto
dell'art. 58, comma quarto. Il decreto di sostituzione non importa mutamento
della procedura di liquidazione alla quale l'azienda sia
sottoposta. Le precedenti disposizioni non pregiudicano quanto é stabilito
nell'art. 67, qualora ricorrano le condizioni ivi prevedute;
esse si applicano anche alle Casse rurali ed artigiane e sostituiscono per
queste ultime le norme contenute nell'art. 27 del T.U. approvato con R.D. 26
agosto 1937, n. 1706".
La Regione,
nelle sue deduzioni del 17 aprile 1958, ha sostenuto che il citato art. 86 bis,
sul quale lo Stato fonda la propria competenza in ordine al
decreto impugnato, non fa parte del R.D. L. 12 marzo
1936, n. 375, richiamato dal secondo comma dell'art. 9 delle Norme di attuazione. A1 riguardo é decisivo
osservare che il secondo comma dell'art. 9 richiama il R.D.L. 12 marzo 1936
"e successive modificazioni", cosicché bisogna far capo alle leggi 7
marzo 1938, n. 141, e 7 aprile 1938, n. 636, che convertono in legge, con
modificazioni, il R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e il R.D.L. 17 luglio 1937, n.
1400, contenenti disposizioni per la difesa del risparmio e per la disciplina
della funzione creditizia. Ora, in queste leggi di conversione é
compreso nel titolo VII, capo III, il citato art. 86 bis, che regola quelle
competenze che, a tenore del secondo comma dell'art. 9 delle Norme di attuazione, "restano ferme". Fra esse é compresa la competenza dello Stato per la
sostituzione, in determinati casi, dei liquidatori di aziende di credito.
Dato ciò e dato il chiaro tenore dell'art. 86 bis, che
prevede e regola puntualmente il caso che forma oggetto del decreto impugnato,
non può dubitarsi che la competenza ad emanarlo fosse dello Stato e che, di conseguenza, non si sia
verificata l'invasione della competenza regionale denunciata nel ricorso.
4. - La
Regione, dopo avere, erroneamente, contestato che l'art. 86
bis faccia parte delle disposizioni richiamate nel secondo comma dell'art. 9
delle Norme di attuazione, ritiene di poterne
contestare l'efficacia e l'applicabilità nella fattispecie; ma l'assunto non é
fondato. L'argomento sul quale la
Regione principalmente si fonda consiste in ciò, che per la
decisione della causa é necessario tenere presenti,
oltre all'art. 9, i precedenti artt. 2 e 3 delle
Norme di attuazione. La lettera e dell'art. 2, dà agli
organi regionali facoltà di "nomina di amministratori
e sindaci degli istituti ed aziende di cui alla lettera a, nei casi in cui
dalle vigenti disposizioni é demandata agli organi di vigilanza bancaria".
Da qui la Regione
deduce che anche la sostituzione dei liquidatori deve ritenersi di sua
competenza e che, pertanto, la disposizione generale dell'art. 86 bis deve
cadere di fronte a quella particolare della citata lettera e.
Di conseguenza, fra le competenze riservate allo Stato nel secondo comma
dell'art. 9 delle Norme di attuazione deve in ogni
caso ritenersi esclusa quella già attribuita alla Regione dalla lettera e
dell'art. 2. La difesa della Regione aggiunge che, mentre l'art. 2 e l'art. 3
delle Norme di attuazione attribuiscono agli organi
regionali la competenza in materia di grande momento, quali ad es.
l'ordinamento di istituti ed aziende di credito, e l'autorizzazione al loro
esercizio, e mentre l'art. 9 attribuisce alla Regione i provvedimenti di revoca
di tale autorizzazione, sarebbe strano ed incoerente che rimanesse riservata allo
Stato la competenza per il provvedimento di gran lunga meno importante della
sostituzione dei liquidatori.
La Corte
osserva, anzitutto, che qui trattasi non di criticare il sistema delle norme di attuazione approvate con il D.P. 27 giugno 1952, ma di applicare
tali norme, dopo averle interpretate.
Ora, l'interpretazione che la Regione vorrebbe dare alla
lettera e dell'art. 2 di quel decreto, nel senso di comprendere nella dizione
"nomina di amministratori e sindaci" anche
la nomina dei liquidatori e loro sostituzione, non é da condividere.
La citata disposizione esplicitamente limita la competenza
regionale alla nomina di amministratori e sindaci
degli istituti di credito a carattere regionale ai casi in cui dalle vigenti
disposizioni tale nomina é demandata agli organi di vigilanza bancaria. E questi casi sono pochissimi e ben circoscritti. Non
essendo necessario fare una elencazione precisa,
basterà ricordare: la nomina dei presidenti e dei vice presidenti delle Casse
di risparmio (art. 2 R.D. 24 febbraio 1938, n. 204, convertito nella legge 3
giugno 1938, n. 778); la nomina dei presidenti e dei vice presidenti, e dei
presidenti del Collegio sindacale, dei Monti di credito su pegno di 2
categoria, essendo quelli di 1 categoria equiparati alle Casse di risparmio (artt. 5 e 8 della legge 10 maggio 1938, n. 745,
sull'ordinamento dei Monti di credito su pegno); e, per quanto si riferisce
alle Casse rurali, la sola nomina dei presidenti del Collegio sindacale (art.
13 del T.U. delle leggi sull'ordinamento delle Casse rurali e artigiane
approvato con R.D. 26 agosto 1937, n. 1706: tale art. 13, che era in vigore al tempo della emanazione delle Norme di
attuazione dello Statuto siciliano, é stato poi modificato dalla legge 4 agosto
1955, n. 707, nel senso che tutti i sindaci delle Casse rurali sono di nomina
assembleare).
Non può, dunque, parlarsi di una competenza generale della
Regione ad effettuare nomine di amministratori e
sindaci.
D'altra parte, é da rilevare che la materia riguardante la
nomina dei liquidatori e la loro sostituzione trova una disciplina a sé stante in altre disposizioni di legge, tra le quali sono
appunto "le altre disposizioni contenute nel capo II e nel capo III del
titolo VII del decreto legge 12 marzo 1936", che, secondo l'espressa statuizione
dell'art. 9 delle Norme di attuazione, "restano ferme".
Da tutto ciò si ricava che, contrariamente a quanto possa
apparire a prima vista, il capoverso dell'art. 9 delle Norme di
attuazione, nel negare il passaggio alla Regione delle competenze previste
dalle richiamate "altre disposizioni", non é in contrasto con il
sistema adottato per regolare i rapporti tra lo Stato e la Regione siciliana in
materia di credito e risparmio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando sul ricorso della
Regione per conflitto di attribuzione proposto contro il decreto del Ministro
del tesoro 28 maggio 1957, concernente la nomina del liquidatore della Cassa
rurale e artigiana "La
Previdenza" di Valguarnera:
dichiara che spetta allo Stato la
competenza di procedere alla sostituzione dei liquidatori prevista dall'art. 86
bis della legge 7 acrile 1938. n. 636;
respinge, conseguentemente, il
ricorso della Regione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1958.
Tomaso PERASSI - Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI
AVOLIO - Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Aldo SANDULLI
Depositata in cancelleria il 2 luglio 1958.