SENTENZA N. 38
ANNO 1958
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Tomaso PERASSI, Presidente
Avv.
Giuseppe CAPPI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei
Ministri con ricorso notificato il 9 novembre 1957, depositato il 14 successivo
nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 23 del Registro
ricorsi 1957, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione Trentino
- Alto Adige e la Provincia
di Bolzano sorto a seguito della deliberazione adottata il 10 settembre 1957
dalla Giunta provinciale di Bolzano concernente l'atto di nomina del
Commissario straordinario dell'Azienda elettrica delle città di Bolzano e di
Merano.
Udita nell'udienza
pubblica del 23 aprile 1958 la relazione del giudice Tomaso Perassi;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi per il ricorrente, gli
Avvocati Egidio Tosato e Karl Tinzl
per la Regione
Trentino - Alto Adige e l'avv. Karl
Tinzl per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
La Giunta
provinciale di Bolzano nella seduta del 10 settembre 1957 adottava la seguente
deliberazione:
"Esaminata la situazione dell'Azienda elettrica
consorziale delle Città di Bolzano e di Merano risultante dagli atti d'ufficio nonché dagli atti d'inchiesta della commissione nominata con
proprio provvedimento 14 febbraio 1957, prot. n. 5426;
"tenuto conto che le diverse irregolarità accertate sono
di tale gravità e così numerose che si é reso
impossibile il regolare funzionamento della azienda;
"tenuto presente che la commissione amministratrice in
data 6 agosto 1957 ha
volontariamente rassegnato le dimissioni;
"tenuto presente che l'Assemblea non ha provveduto alla
sostituzione dei membri della commissione entro il termine di cui all'art. 18
del T.U. approvato con R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578;
"ritenuta pertanto necessaria la nomina di un
commissario straordinario ricorrendovi motivi di urgente
ed assoluta necessità;
"Visto il T.U. 15 ottobre 1925, n. 2578, ed il
regolamento per l'esecuzione della legge 29 marzo 1903 approvato con R.D. 10 marzo 1904, n. 108;
"Viste le disposizioni della legge comunale e provinciale relative ai consorzi fra comuni;
"in virtù dell'art. 48 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 5:
"ad unanimità di voti delibera con effetto immediato:
"é nominato commissario straordinario dell'Azienda
elettrica consorziale il signor dott. ing. Arrigo de Rizzolli, nato a Riva il 14 novembre 1885, in sostituzione
della commissione amministratrice dimissionaria e con i poteri ad essa attribuiti dalle disposizioni vigenti".
La norma dell'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale per il
Trentino - Alto Adige, in virtù della quale la Giunta provinciale di
Bolzano ha ritenuto di adottare tale deliberazione, dispone che "alla
Giunta provinciale spetta: 5) la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni
comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali".
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
dall'Avvocato generale dello Stato, con ricorso alla Corte costituzionale
notificato il 9 novembre 1957 alla Regione Trentino - Alto Adige ed alla
Provincia di Bolzano, e depositato in cancelleria il 14 novembre 1957,
sollevava conflitto di attribuzione, assumendo che il
provvedimento adottato dalla Giunta provinciale di Bolzano il 10 settembre 1957 ha invaso la sfera di
competenza assegnata allo Stato con violazione dell'art. 48 n. 5 dello Statuto
speciale per il Trentino - Alto Adige.
Si sostiene dall'Avvocatura generale dello Stato che con
l'impugnata deliberazione la
Giunta provinciale di Bolzano, sciogliendo implicitamente la
commissione amministratrice dell'Azienda elettrica consorziale di Bolzano e
Merano e nominando in sua sostituzione un commissario straordinario, aveva esercitato un atto di controllo sugli organi della
azienda consorziale eccedendo la sfera di competenza della Provincia e violando
l'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale ed i principi della legislazione dello
Stato desumibili dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62. A tale riguardo l'Avvocatura generale dello Stato si é richiamata alla sentenza n. 24 del
21 gennaio 1957 di questa Corte, nella quale si é affermato che "il
controllo sugli organi, incidendo sulla autonomia dell'ente ed implicando una
potestà disciplinare sulle persone, che dell'ente sono organi, spetta soltanto
allo Stato, salvo che sia eccezionalmente attribuito da una norma di legge ad
altri enti".
Ma tale eccezionale attribuzione di
competenza alla Giunta provinciale di Bolzano non può ritenersi contenuta
nell'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige.
Trattandosi di una deroga ad un principio generale, questa dovrebbe essere
esplicita. L'art. 48 n. 5 usa l'espressione "vigilanza e tutela"
nella sua accezione più comune di controllo di legittimità e di merito sugli
atti degli enti locali. Il potere che la predetta norma attribuisce alla Giunta
provinciale non può essere più ampio di quello che
l'art. 46 dello Statuto speciale per la Sardegna attribuisce alla Regione sarda e di
quello che l'art. 130 della Costituzione attribuisce alle regioni a statuto
ordinario.
Il ricorso del Presidente del Consiglio chiede, pertanto, che
la Corte
dichiari che spetta esclusivamente allo Stato il controllo sugli organi delle
aziende consorziali esistenti nella Regione Trentino - Alto Adige, annullando
conseguentemente l'impugnato provvedimento della Giunta provinciale di Bolzano.
Nel ricorso si spiega che esso é diretto in
via principale contro la Regione
perché la Provincia
sarebbe legittimata passivamente a stare in giudizio soltanto nei
giudizi relativi alla legittimità costituzionale delle sue leggi, promossi
dallo Stato, dalla Regione o dall'altra Provincia ai sensi dell'art. 82 dello
Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, mentre in materia di conflitti
di attribuzione la Provincia
é rappresentata necessariamente dalla Regione. Il ricorso é stato notificato
anche alla Provincia sia per tuziorismo, sia perché l'emananda
sentenza nella parte in cui pronunciasse il chiesto annullamento del
provvedimento viziato d'incompetenza, sarebbe
destinata a fare stato direttamente nei suoi confronti.
La Regione Trentino-Alto
Adige, in persona del Presidente della Giunta regionale, in base all'autorizzazione
data dalla Giunta regionale con deliberazione del 22 novembre 1957, si é
costituita nel presente giudizio, rappresentata e difesa dall'avv. Karl Tinzl e dal prof. avv. Egidio Tosato, depositando le proprie deduzioni nella cancelleria
della Corte il 29 novembre 1957.
La Regione
contesta anzitutto che la
Provincia di Bolzano non sia pienamente legittimata ad
assumere la propria difesa avanti la
Corte costituzionale nel presente giudizio. Essa si
costituisce perciò non per la
Provincia di Bolzano ma accanto a questa per la difesa della
sfera di attribuzioni spettante alle due Province che
fanno parte della Regione.
Nel merito rileva che l'art. 48 n. 5 dello Statuto del
Trentino-Alto Adige, in base al quale la provincia di Bolzano ha adottato il
provvedimento impugnato dallo Stato, non attribuisce alle Giunte provinciali di
Bolzano e di Trento il potere di controllo di
legittimità e di merito limitatamente agli atti degli enti pubblici locali,
così come é precisato dall'art. 46 dello Statuto speciale per la Sardegna e dall'art. 130
della Costituzione per le regioni a statuto ordinario. L'art. 48 n. 5
attribuisce alle Province nel modo più generico e comprensivo la
"vigilanza e la tutela sugli enti locali", che non può esaurirsi in
un controllo sugli atti. Nella facoltà generale di vigilanza
e tutela attribuita alla Provincia del Trentino - Alto Adige é compreso anche
il controllo sulle persone, in quanto involge il controllo sull'attività e sul
funzionamento dell'ente. Comunque nel caso
concreto, secondo la Regione,
il provvedimento adottato dalla Giunta provinciale di Bolzano non può essere
considerato l'esercizio di un controllo sugli organi. La Giunta provinciale con la
sua deliberazione non ha sciolto d'autorità la commissione amministratrice, la
quale da tempo era già dimissionaria e le dimissioni erano state accolte
dall'assemblea consorziale. Né la
Giunta provinciale ha sciolto l'assemblea consorziale, come risulta dal fatto che successivamente alla deliberazione
della Giunta provinciale si é riunita per proporre ricorso alla Giunta
regionale, dimostrando per altro di non essere più in grado di funzionare. La Giunta provinciale di
Bolzano, con la deliberazione adottata, ha inteso solo di assicurare il
funzionamento del l'azienda, cioè il compimento degli
atti di competenza della commissione amministratrice dimissionaria a mezzo di
un commissario straordinario. Ciò significa, conclude la Regione, che il
provvedimento della Giunta provinciale é da considerarsi un atto di controllo
sostitutivo, e, secondo quanto affermato nella sentenza n. 24 del
26 gennaio 1957 della Corte, i controlli sostitutivi sono compresi nel
controllo sugli atti.
La Regione
chiede pertanto che sia respinto il ricorso del Presidente del Consiglio.
Si é pure costituita la Provincia di Bolzano, in
persona del Presidente della Giunta provinciale, in base alla deliberazione
della Giunta stessa in data 21 novembre 1957, depositando in cancelleria
della Corte le sue deduzioni il 29 novembre 1957.
La
Provincia sostiene che non si può contestare la sua
legittimazione passiva avanti la
Corte trattandosi nel caso concreto di un atto amministrativo
compiuto dalla Provincia e di cui si chiede l'annullamento. Essa si richiama a
tale proposito ad una affermazione contenuta nella
motivazione della sentenza
n. 22 del 21 gennaio 1957 della Corte, secondo la quale "a parte il
caso in cui sia lo Stato che instauri una lite contro la Provincia, nel quale non
si può evidentemente negare alla medesima la legittimazione passiva davanti
alla Corte costituzionale".
Nel merito la
Provincia di Bolzano rileva che l'art. 48 n. 5 dello Statuto
del T.A.A.non limita il potere di vigilanza e tutela
della Giunta provinciale agli atti degli enti locali e che tale limitazione non
si può introdurre per via di interpretazione. L'art.
48 n. 5 attribuisce alla Giunta provinciale la vigilanza sulle amministrazioni
comunali e sugli altri enti pubblici in modo generale, comprendendovi anche il
controllo sostitutivo sulle persone, e non soltanto quando si tratta di
sostituire una persona per il compimento di un singolo atto, ma anche quando si
tratta di sostituirla nell'espletamento di tutta un'attività, non facendo lo
Statuto nessuna differenza in proposito.
Conclude pertanto chiedendo che la Corte dichiari infondato il
ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria
depositata nella cancelleria della Corte il 10 aprile 1958.
In essa si insiste, in primo luogo,
sulla tesi che solo la Regione
é legittimata passivamente per la difesa della sua sfera di interessi
unitariamente considerati, ribadendo che la Regione é legittimata in proprio, per la difesa
di un suo interesse, e non quale rappresentante necessaria della Provincia, la
cui autarchia si esaurisce nell'ambito della Regione, mentre, fuori di essa
s'immedesima con l'autarchia della Regione unitariamente considerata. Si rileva
nella memoria che un oggetto, o quanto meno, oggetto
principale del presente giudizio non é la legittimità costituzionale dell'atto,
che ha dato luogo al sorgere del conflitto, ma la spettanza delle attribuzioni
in contestazione e la Corte,
a differenza di quanto accade nei giudizi di legittimità costituzionale delle
leggi e degli atti aventi forza di legge, promossi in via principale dallo
Stato o da una Regione, non si limita a dichiarare la legittimità o
l'illegittimità costituzionale dell'atto, ma risolve il conflitto dichiarando
l'ente, al quale spettano le attribuzioni in contestazione. Si aggiunge che il
potere in contestazione nel presente giudizio é lo stesso che fu oggetto del
ricorso, dichiarato inammissibile appunto per difetto di legittimazione delle
Province, dalla sentenza della Corte n. 56 del 13 aprile
1957 e che se in quel caso fu ritenuto che legittimi contraddittori fossero
lo Stato e la Regione
non potrebbe adottarsi nel caso presente una diversa soluzione solo perché lo
Stato é attore e non convenuto. Concludendo su tale
questione, l'Avvocatura dello Stato sostiene l'esclusiva legittimazione passiva
della Regione, la quale espressamente si é costituita in difesa della sfera di
attribuzioni spettante alle due Province, che di essa fanno parte, e ciò sia
perché nessuna norma costituzionale attribuisce alla Provincia la legitimatio ad causam nei
giudizi per regolamento di competenza nei confronti dello Stato, sia perché
l'autarchia della Provincia s'inserisce in quella regionale e la emananda sentenza é destinata a spiegare effetto per
entrambe le Province e farà, quindi, stato anche nei confronti della Provincia
di Trento, che solo la Regione,
può, nella sua unità, rappresentare.
Sulla questione di merito, l'Avvocatura dello Stato osserva
che l'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige deve
inquadrarsi nel sistema generale vigente dell'ordinamento giuridico italiano in
materia di controlli sugli organi e sugli atti degli enti locali quali si
desumono dall'art. 130 della Costituzione e dalla legge 10 febbraio 1953, n.
62. Poiché la potestà legislativa spetta alla Regione e la potestà
amministrativa, attribuita alla Regione ed alle Province, deve essere
esercitata negli stessi limiti entro cui possono
essere emanate norme legislative (art. 13 dello Statuto speciale), il potere di
vigilanza e tutela, di cui all'art. 48 n. 5, non può essere esplicato se non
nei limiti dei principi stabiliti dalle singole leggi dello Stato (art. 5 St.)
Ora, la legge 10 febbraio 1953, n. 62, nettamente distingue il controllo sugli
atti, ordinario, che é attribuito agli organi regionali (artt.
56, 60, 61), dal controllo sugli organi, che é riservato al Governo e al suo
rappresentante in loco e la
Regione non potrebbe, legiferando, disporre diversamente. La
generica formula usata nell'art. 48 n. 5 non può indurre a ritenere che si sia voluto derogare a tali principi generali.
Per quanto concerne in concreto la qualificazione del
provvedimento adottato il 10 settembre 1957 dalla Giunta provinciale di Bolzano,
l'Avvocatura dello Stato osserva, in punto di fatto, che la commissione
amministrativa dell'azienda consorziale, che aveva rassegnato le dimissioni il
6 agosto 1957, accettate dall'assemblea consorziale il
31 agosto 1957, doveva considerarsi in carica, per il principio della prorogatio, fino alla nomina dei nuovi componenti da parte
dell'assemblea consorziale. In queste condizioni, secondo l'Avvocatura dello
Stato, il provvedimento del 10 settembre 1957 scioglieva, sia pure di fatto o surrettiziamente, o comunque privava dei propri
poteri commissione e assemblea, nominando un commissario straordinario perché
provvedesse a tempo indeterminato all'amministrazione dell'azienda elettrica
consorziale. Lo scioglimento degli organi normali di amministrazione
e la nomina di un commissario straordinario che amministri a tempo
indeterminato l'ente controllato importa un mutamento nella normale
organizzazione dell'ente controllato e deve perciò, considerarsi controllo su
organi e non su atti.
La Regione,
in una memoria depositata nella cancelleria della Corte il 9 aprile 1958, ribadisce la tesi che l'impugnata deliberazione della Giunta
provinciale di Bolzano non pone in essere un controllo su organi. Con tale
provvedimento la Giunta
provinciale di Bolzano non ha sciolto la commissione amministratrice
dell'azienda né ha sciolto l'assemblea consorziale. Si é sostituita
all'assemblea consorzi le incapace di funzionare e
invece di essa ha provveduto ad assicurare l'amministrazione dell'azienda
mediante la nomina di un commissario straordinario coi poteri attribuiti alla
commissione amministratrice dalle disposizioni vigenti. Né il fatto che il
commissario straordinario deve provvedere a tutti gli
atti di un organo dimissionario importa che la nomina del commissario perda la
natura di atto di controllo sostitutivo per tradursi in un atto di controllo su
organi. Il controllo sostitutivo si può esplicare
anche a mezzo di appositi commissari e non solo per il compimento di
determinati atti, ma anche per reggere temporaneamente le amministrazioni
quando queste non possono funzionare, come si desume dagli artt.
3 e 19, comma quinto, della legge comunale e
provinciale.
La Regione
poi contesta la fondatezza della tesi dell'Avvocatura dello
Stato, secondo la quale alle Province del Trentino Alto-Adige
é precluso qualsiasi controllo sugli organi degli enti locali sottoposti alla
loro vigilanza e tutela. L'art. 48 n. 5 dello Statuto per il Trentino-Alto
Adige, che si deve interpretare nel quadro generale del sistema posto dallo Statuto
speciale, importa che il potere di controllo sugli enti
locali attribuito alle Giunte provinciali comprende non solo il
controllo sugli atti, ma anche quello sugli organi.
La
Provincia di Bolzano, in una memoria depositata in
cancelleria il 9 aprile l958, riferendosi alle considerazioni svolte dalla
difesa della Regione, ribadisce la stessa tesi che
l'atto impugnato é un atto di controllo sostitutivo che rientra nel quadro del
controllo sugli atti e non sugli organi. La Giunta provinciale di Bolzano, essendo venuta a
mancare la funzionalità della commissione
amministratrice per le date dimissioni, si é sostituita all'assemblea
consorziale nel compimento di un atto, cioè quello di provvedere affinché
venissero compiuti gli atti spettanti alla commissione amministratrice. Nella
stessa memoria la Provincia
di Bolzano insiste nel contestare l'interpretazione restrittiva che da parte
dell'Avvocatura dello Stato si tende a dare all'art. 48 n. 5 dello Statuto per
il Trentino-Alto Adige. A questa disposizione non possono essere applicate per
analogia o per un'interpretazione restrittiva le disposizioni di altri statuti speciali; ed in particolare di quello per la Sardegna, né le
disposizioni vigenti per le regioni senza statuto speciale. L'art. 48 n. 5
attribuisce alla Giunta provinciale la vigilanza e la tutela degli enti locali
senza limitazione alcuna e in ispecie senza limitazione agli atti dei medesimi. L'invio
di un commissario per sostituire l'attività di un corpo amministrativo che non
può funzionare, sia per singoli atti sia per tutte le sue attività, é
un'emanazione del potere di vigilanza su quell'ente e
sulla sua amministrazione.
Alla pubblica udienza del 23 aprile 1958 le parti hanno
svolto i motivi delle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso per regolamento di competenza, proposto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione alla
deliberazione del 10 settembre 1957 con la quale la Giunta provinciale di
Bolzano ha nominato un commissario straordinario dell'Azienda elettrica
consorziale delle Città di Bolzano e di Merano, é stato notificato sia alla
Regione Trentino-Alto Adige sia alla Giunta provinciale di Bolzano.
L'Avvocatura generale dello Stato, nel dichiarare che il ricorso é stato
notificato anche alla Provincia di Bolzano per tuziorismo, sostiene che solo la Regione Trentino-Alto
Adige ha la legittimazione passiva a stare in giudizio avanti la Corte agli effetti della
soluzione del conflitto d'attribuzione sorto per effetto della citata
deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano e pertanto sottopone alla
Corte l'esame della questione relativa alla
identificazione del soggetto legittimato a resistere al ricorso proposto dallo
Stato, il quale si dolga che un atto della Giunta provinciale di Bolzano, esorbitando
dalla sua competenza, abbia invaso la sfera delle sue attribuzioni.
Sulla legittimazione delle due Province della Regione
Trentino-Alto Adige a stare in giudizio davanti la Corte, alcuni principi sono
stati affermati dalla giurisprudenza di questa Corte. Con le sentenze n. 17 del
21 giugno 1956, n. 22 del 21
gennaio 1957 e n. 56 del 13 aprile
1957, la Corte
ha ritenuto che le Province hanno legittimazione
attiva dinanzi la Corte
nei casi indicati nel l'art. 82, ultimo comma, dello Statuto speciale per il
Trentino Alto Adige, adottato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5,
e cioè nei casi di impugnativa di una legge regionale o di una legge dell'altra
Provincia, ma non anche legittimazione attiva nei giudizi di legittimità
costituzionale di leggi o atti aventi valore di legge dello Stato né per
regolamento di competenza nei confronti dello Stato. Secondo la giurisprudenza
della Corte (sent. 22 del 1957) l'impugnativa di un atto dello Stato
per conflitto di attribuzione, anche se si assume che
esso abbia invaso la sfera di competenza costituzionale di una Provincia,
spetta solo alla Regione, la quale rappresenta gli interessi di tutta la Regione unitariamente
considerata, in essa inserendosi le stesse autonomie delle due Province in
materia di conflitti di attribuzione, l'art. 42 della legge 11 marzo 1953, n.
87, si applica in quei casi in cui il conflitto sorge tra le Province fra di
loro o tra una Provincia e la
Regione.
La Corte
non ha invece avuto finora occasione di pronunciarsi specificamente sulla
questione, che si pone nel presente giudizio, se la Provincia abbia la legittimazione passiva avanti la Corte nel caso di un
conflitto di attribuzione sollevato dallo Stato per assunta invasione della
sfera di competenza costituzionale dello Stato per effetto di un atto compiuto
da una Provincia. Peraltro, nella sentenza della
Corte n. 22 del 21 gennaio 1957 é contenuto il seguente passo: "a parte il caso in cui sia lo Stato che instauri una lite
contro la Provincia,
nel quale caso non si può evidentemente negare alla medesima la legittimazione
passiva davanti alla Corte costituzionale, é da ritenere che, in materia di
conflitti di attribuzione, il disposto dell'art. 42 (della legge 11 marzo 1953,
n. 87) possa trovare applicazione nei casi in cui il conflitto non nasca tra la Provincia e lo Stato per
l'impugnativa degli atti di quest'ultimo, ma in quei
casi in cui il conflitto nasce tra le Province tra di loro o tra una Provincia
e la Regione".
Da queste considerazioni enunciate dalla Corte nella sentenza n. 22 del
1957 sembra doversi dedurre che in materia di conflitti di
attribuzione, nel caso in cui sia lo Stato che instauri una lite contro
una Provincia, cioè, come nel caso presente, impugni un atto della Giunta
provinciale per assunta invasione della competenza costituzionale dello Stato,
non si può negare la legittimazione passiva della Provincia davanti alla Corte
costituzionale. Non appare fondato interpretare il citato passo della sentenza n. 22 del
1957 della Corte nel senso che l'ipotesi, alla quale si riferisce il
riconoscimento della legittimazione passiva della Provincia, sia quella di
un'impugnativa da parte dello Stato di una legge della Provincia a norma
dell'art. 82, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
perché il caso previsto da questa disposizione dello Statuto riguarda
un'impugnativa di illegittimità costituzionale di una
legge provinciale e non un conflitto di attribuzione sollevato dallo Stato per
un atto della Provincia, che si assuma abbia invaso la sfera di competenza
costituzionale dello Stato. Né, a sostegno di quella interpretazione
della sentenza
22 del 1957, può invocarsi, come si vorrebbe dall'Avvocatura generale dello
Stato, la successiva sentenza di questa
Corte n. 56 del 17 aprile 1957, la quale si é limitata a dichiarare che la Provincia non ha
legittimazione attiva nei giudizi avanti la Corte per regolamento di competenza nei confronti
dello Stato senza pronunciarsi sulla legittimazione passiva della Provincia nei
giudizi per regolamento di competenza nei confronti della Provincia.
Si riconosce dall'Avvocatura dello Stato che l'art. 82 dello
Statuto speciale attribuisce alle Province la legitimatio ad causam in
tutti i giudizi di legittimità costituzionale delle proprie leggi, siano essi
proposti in via principale dallo Stato, dalla Regione o dall'altra Provincia, o
siano promossi in via incidentale nel corso di un giudizio civile o
amministrativo. Non sarebbe coerente con questo sistema il negare alle Province la legittimazione passiva avanti questa Corte in un
giudizio per regolamento di competenza promosso dallo Stato per l'annullamento
di un atto della Provincia, che si assume abbia invaso la sfera di competenza
dello Stato. Sarebbe contrario ad un principio generale di diritto che la Provincia, contro la
quale si promuove dallo Stato un'azione per l'annullamento di un suo atto, non
fosse ammessa a difendersi avanti la
Corte, che é chiamata a giudicare sulla legittimità dell'atto
della Provincia impugnato dallo Stato.
In conclusione, la
Corte, secondo la propria giurisprudenza, ritiene che le
Province del Trentino-Alto Adige, mentre non hanno legittimazione attiva nei
giudizi per regolamento di competenza nei confronti dello Stato, hanno
legittimazione passiva nei giudizi per regolamento di competenza promossi dallo
Stato contro una Provincia.
2. - La Corte,
avendo riconosciuto che la
Provincia di Bolzano ha la legittimazione passiva nel
presente giudizio, ha bensì ritenuto non fondata la tesi dell'Avvocatura dello
Stato secondo la quale solo la Regione sarebbe
legittimata passivamente a resistere al ricorso proposto dallo Stato, ma ciò
non implica che solo la
Provincia di Bolzano sia il soggetto legittimato a resistere
al detto ricorso. Questo é stato correttamente notificato sia alla Regione
Trentino-Alto Adige che alla Provincia di Bolzano, che
ha emanato l'atto amministrativo per il quale é sorto il conflitto di
attribuzione. A questo riguardo, é necessario tener conto
della particolare struttura, che lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
ha dato a questa Regione, nell'ambito della quale si articolano le due
Province, costituzionalmente dotate di una particolare autonomia. Come la Corte ha già avuto occasione
di rilevare, le due Province non sono in tutto e per tutto assimilabili alle
Regioni, in quanto fanno parte della Regione Trentino-Alto Adige, e la loro
autonomia si inserisce in quella regionale (sent.
17 del 1956). Ne consegue che la
Regione ha veste di contradditore necessario nei giudizi per
regolamento di competenza promossi dallo Stato in relazione ad un atto
amministrativo di una delle due Province, che si pretende eccedere la
competenza delle Province, e ciò perché la tutela delle competenze delle
Province interessa anche la
Regione e la sentenza della Corte che decide sulle questioni
di competenza vale non solo per la
Provincia, il cui atto é stato impugnato dallo Stato col
ricorso per regolamento di competenza, ma anche per la Regione nonché
per l'altra Provincia, in quanto identiche siano le norme dello Statuto che
determinano le competenze dell'una e dell'altra Provincia.
3. - La questione sottoposta all'esame della Corte col
ricorso per regolamento di competenza proposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri consiste nel valutare se la deliberazione del 10 settembre 1957, con
la quale la Giunta
provinciale di Bolzano ha nominato un commissario straordinario all'Azienda
elettrica consorziale di Bolzano e Merano "in sostituzione della
commissione amministratrice dimissionaria e con i poteri ad essa
attribuiti dalle disposizioni vigenti", ecceda la competenza attribuita
alla Giunta provinciale dall'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige ed abbia invaso la sfera di competenza assegnata allo Stato
dalla costituzione e da leggi costituzionali.
É da premettere che, come é riconosciuto
anche dalle parti, la valutazione, che la Corte deve fare, del provvedimento della Giunta
provinciale di Bolzano agli effetti dell'esame del ricorso dello Stato per
regolamento di competenza deve limitarsi ad accertare se esso eccede o non la
competenza spettante alla Giunta provinciale secondo l'art. 48 n. 5 dello
Statuto, prescindendo da qualsiasi questione attinente alla legittimità del
provvedimento stesso sotto altri profili che non sono di competenza della Corte
costituzionale.
Secondo l'art. 48 n. 5 dello Statuto speciale spetta alla
Giunta provinciale "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni
comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali". Si desume
da norme di attuazione di detto Statuto (art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1952, n. 354; art. 2 del
decreto 17 luglio 1952, n. 1064) che "le Giunte provinciali esercitano, a
norma dell'art. 48 n. 5 dello Statuto, le attribuzioni di vigilanza e di tutela
già spettanti alle Giunte provinciali amministrative ed ai prefetti".
E controverso fra le parti quale sia l'estensione dei poteri di
vigilanza e di tutela, che secondo l'art. 48 n. 5 dello Statuto spettano alle Giunte provinciali, ma non é contestato che
essi comprendono il controllo sugli atti degli enti locali.
La Corte,
nella sentenza
n. 24 del 1957, in riferimento all'art. 46 dello
Statuto speciale per la
Sardegna, il quale limita la competenza della Regione al
controllo sugli atti delle province e dei comuni, ha rilevato che tale articolo
é da interpretarsi nel modo più largo, cioè fino a comprendervi anche i
controlli sostitutivi, restando però escluso che alla Regione spetti sugli
organi provinciali e comunali qualsiasi potere di controllo inteso come potere
di emanare provvedimenti a carico delle persone.
Nel caso, che forma oggetto del
presente giudizio, la Giunta
provinciale di Bolzano ha adottato l'impugnata deliberazione del 10 settembre
1957 nelle seguenti circostanze. La commissione amministratrice dell'azienda
elettrica consorziale di Bolzano e Merano si era dimessa il 6 agosto 1957 e
l'assemblea consorziale aveva preso atto di tali dimissioni il 31 agosto 1957. La Giunta provinciale di
Bolzano con la deliberazione del 10 settembre 1957, fondandosi sull'art. 48 n.
5 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, tenuto presente che la assemblea consorziale non aveva provveduto alla
sostituzione dei membri della commissione amministratrice dimissionaria entro
il termine di cui all'art. 18 del T.U. approvato con r. decreto 15 ottobre
1925, n. 2578, e ritenuto che ricorressero motivi di urgente e assoluta
necessità, nominò un commissario straordinario dell'Azienda elettrica
consorziale in sostituzione della commissione amministratrice dimissionaria e
con i poteri ad essa attribuiti dalle disposizioni vigenti.
Con tale deliberazione la Giunta provinciale non ha sciolto, neppure
implicitamente, la commissione amministratrice, né ha sciolto l'assemblea
consorziale, come si assume dall'Avvocatura dello Stato. Né può dirsi che la
Giunta provinciale abbia emesso un provvedimento a carico di
persone.
La Giunta
provinciale si é sostituita all'assemblea consorziale
alla quale spettava la nomina della nuova commissione amministratrice,
ritenendo che essa non fosse in grado di funzionare. In mancanza della
commissione amministratrice dell'azienda, la Giunta provinciale nominò un commissario
straordinario coi poteri della commissione
amministratrice, e quindi con la facoltà di compiere gli atti di competenza
della detta commissione.
Non può ritenersi, come si sostiene dall'Avvocatura generale
dello Stato, che per effetto della deliberazione della Giunta provinciale si
sia avuto lo scioglimento dei normali organi dell'ente e la nomina di un
commissario che amministri a tempo indeterminato l'ente controllato, in modo da
prodursi un mutamento della normale organizzazione dell'ente. Nella
deliberazione con la quale la
Giunta provinciale ha nominato il commissario straordinario
non é stata fissata la durata della sua nomina, ma questa dipendeva
dall'assemblea consorziale che non era sciolta e che restava sola competente a
nominare, nel termine legale che rimaneva fermo, la commissione
amministratrice, con la nomina della quale il commissario straordinario avrebbe
cessato di esercitare le sue funzioni. Il provvedimento della Giunta
provinciale aveva, pertanto, carattere contingente e temporaneo.
Secondo l'art. 19 della legge comunale e provinciale, nel
testo adottato dalla legge 9 marzo 1949, n. 277, "il prefetto ha la
facoltà di inviare appositi commissari presso le
amministrazioni degli enti locali anche per reggerle per il periodo di tempo
strettamente necessario, qualora non fossero, per qualsiasi ragione, in grado
di funzionare". Ora le attribuzioni dei prefetti in materia di vigilanza e
di tutela degli enti locali spettano alla Giunta provinciale in base all'art.
48 n. 5 dello Statuto.
Ne consegue che la deliberazione del 10 settembre 1957 della
Giunta provinciale di Bolzano, impugnata per aver ecceduto la competenza
spettante alla Giunta provinciale, é da ritenersi un provvedimento col quale la Giunta provinciale di
Bolzano ha esercitato un controllo sostitutivo che non eccede il controllo sugli atti degli enti locali, per il quale non é
controversa la competenza della Giunta provinciale secondo l'art. 48 n. 5 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
In queste condizioni, ai fini della decisione del ricorso per
regolamento di competenza proposto dal Presidente del Consiglio contro la Regione Trentino-Alto
Adige e la Provincia
di Bolzano in relazione alla deliberazione 10
settembre 1957 della Giunta provinciale di Bolzano, non é necessario esaminare
ulteriormente quale sia l'estensione dei poteri di vigilanza e di tutela sugli
enti locali attribuiti alla Giunta provinciale dall'art. 48 n. 5 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando sul conflitto di
attribuzione fra lo Stato e la Regione Trentino-Alto Adige e la Provincia di Bolzano
sollevato dal Presidente del Consiglio dei Ministri con il ricorso di Cui in
epigrafe:
dichiara la competenza della Giunta
provinciale di Bolzano ad adottare la deliberazione 10 settembre 1957
concernente l'atto di nomina del Commissario straordinario dell'Azienda
elettrica delle città di Bolzano e di Merano e conseguentemente respinge il
ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 giugno 1958.
Tomaso PERASSI - Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO
- Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio
PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI
Depositata in cancelleria il 19 giugno 1958.