SENTENZA
N. 22
ANNO
1957
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Avv. Enrico DE NICOLA, Presidente
Dott. Gaetano AZZARITI
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA,
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Giunta provinciale della Provincia di Trento con ricorso notificato il 14 giugno
1956, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 4 luglio
successivo ed iscritto al n. 53 del Reg. ric. 1956, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto 31 marzo 1956, n. 17300, del Ministro
dell'interno con cui é stato indetto un concorso per il posto di segretario
generale nella Provincia di Trento.
Udita nell'udienza pubblica del 14 novembre 1956
la relazione del Giudice Giuseppe Castelli Avolio;
uditi gli avvocati Feliciano Benvenuti ed Egidio
Tosato.
Ritenuto
in fatto
La Provincia di
Trento, in persona del suo Presidente dott. Remo Albertini, debitamente
autorizzato con delibera dell'11 maggio 1956, con ricorso notificato il 14
giugno 1956 e depositato il 4 luglio successivo, ha denunciato a questa Corte
che il Ministro dell'interno, emanando il decreto 31 marzo 1956, n. 17300, con
cui é stato indetto un concorso per il posto di segretario generale di quella
provincia, avrebbe violato la sfera di competenza provinciale garantita dagli
artt. 11, n. 1, e 13 dello Statuto per il Trentino - Alto Adige.
A sostegno del
ricorso, la Provincia espone: che gli artt. 11, n. 1, e 13 dello Statuto per il
Trentino - Alto Adige conferiscono, rispettivamente, alle Province di Trento e
di Bolzano potestà legislativa ed amministrativa per tutto quanto concerne
l'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto; che
essa Provincia, legiferando nei limiti dei propri poteri, ha già disciplinato
con legge (legge provinciale 4 gennaio 1941, n. 1) la materia in questione, e,
in esecuzione della legge, ha già provveduto a nominare un segretario generale
della provincia; che, per contro, il Ministro per l'interno con decreto 15
dicembre 1954 aveva compreso la Provincia di Trento tra quelle da
riclassificare ai fini dell'assegnazione del grado dei segretari provinciali,
in tal modo erroneamente disconoscendo che questi funzionari debbono
configurarsi come "addetti ad uffici provinciali" (art. 11, n. 1,
Statuto Trentino - Alto Adige).
Pertanto la Provincia
conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare la competenza della Provincia
stessa nella materia della nomina del proprio segretario generale e,
conseguentemente, annullare il decreto 31 marzo 1956, n. 17300, del Ministro
dell'interno che indice il concorso per il posto di segretario generale della
Provincia di Trento, nonché, per quanto occorra e in parte qua, annullare il
decreto 15 dicembre 1954 dello stesso Ministro dell'interno con cui,
nell'approvare la classificazione delle province della Repubblica, a ciascuna
delle quali é assegnato un segretario di grado corrispondente a quello indicato
nella tabella B annessa alla legge 9 agosto 1954, n. 748, si é inserita, nel
relativo elenco, anche la Provincia di Trento.
La difesa della
Provincia ha poi svolto le ragioni dedotte nel ricorso con una memoria
depositata nella cancelleria della Corte il 31 ottobre 1956.
In essa afferma, in
primo luogo, che la possibilità di un conflitto di attribuzione tra la
Provincia trentina e lo Stato risulta, se non da specifiche disposizioni, dai
principi generali. In particolare ritiene si debba argomentare sia dalla natura
costituzionale delle attribuzioni riconosciute alle Province del Trentino -
Alto Adige, sia dalla loro posizione soggettiva di enti costituzionali.
Soggiunge, al riguardo, che la legittimazione processuale delle Province é
presupposta nell'art. 42 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953, nonché nell'art.
27, 2 comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, che richiama il ricorso di cui al predetto art. 42 fra quelli
da notificarsi al Presidente del Consiglio dei Ministri. Codesta questione
sarebbe diversa da quella, già risoluta dalla Corte, circa la legittimazione
delle medesime Province ad impugnare leggi dello Stato per illegittimità
costituzionale, sia perché il difetto di legittimazione risulta, per queste
ultime controversie, dal tenore letterale dell'art. 83 dello Statuto speciale,
che é norma eccezionale non estensibile ai conflitti di attribuzione, sia
perché il ricorso della Provincia, in sede di conflitto di attribuzione, si
rivolge non contro un atto legislativo, ma amministrativo.
Per quanto attiene al
merito, dopo avere affermato il carattere sostanzialmente innovativo dell'art.
11, n. 1, dello Statuto speciale, anche rispetto all'art. 220 del T.U. della
legge comunale e provinciale del 1934, stante la formulazione volutamente più
ampia della norma statutaria "personale addetto agli uffici
provinciali" rispetto a quella del predetto art. 220 "impiegati e
salariati della Provincia", la difesa della Provincia illustra ampiamente
la tesi secondo la quale la diversità di trattamento fra le Province della
Regione Trentino - Alto Adige e le altre trova la sua giustificazione in una
sostanziale diversità di attribuzioni e di caratteristiche strutturali e
funzionali. Il che escluderebbe altresì che le Province della Regione Trentino
- Alto Adige possano essere rette dalle norme generali statali, in materia
provinciale.
In ordine al disposto
dell'art. 11 dello Statuto regionale, la difesa della Provincia osserva che il
potere di organizzazione degli uffici e di ordinamento del personale, in esso
previsto, comprende anche la facoltà di regolare la posizione del proprio
segretario generale. Se tale potere ha un limite, questo sarebbe stato
pienamente rispettato, dovendosi esso ricercare non nei principi della
legislazione statale, ma in quelli dell'ordinamento giuridico generale.
Fa notare, infine,
che la Provincia di Trento, con la legge n. 1 del 4 gennaio 1954, ha già
innovato rispetto all'ordinamento dello Stato, attribuendo al segretario
generale uno status particolare. Il fatto che questa legge provinciale
non sia stata impugnata potrebbe, per sé solo, considerarsi risolutivo
dell'intera vertenza.
La difesa della
Provincia, infine, nell'udienza di discussione, del 14 dicembre 1956, ha
formulato oralmente la richiesta di riapertura del termine a favore della
Regione, nel caso - fatto in via di mera ipotesi - che la Corte ritenesse che
la Regione e non la Provincia fosse abilitata a stare in giudizio.
L'Avvocatura generale
dello Stato, che nel termine stabilito nel terzo comma dell'art. 27 delle Norme
integrative non si era costituita in rappresentanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri, ha depositato, in data 31 luglio 1956, nella
cancelleria della Corte le proprie deduzioni.
In esse premette che
il ricorso della Provincia sarebbe stato trasmesso in ritardo dalla Presidenza
del Consiglio dei Ministri e sostiene che, in ogni modo, il termine sopra
indicato avrebbe carattere ordinatorio e non perentorio; alla quale conclusione
osserva che bisognerebbe giungere anche per il richiamo fatto nell'art. 22
della legge 11 marzo 1953, n. 87, delle norme del regolamento di procedura
innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.
Con ordinanza
pronunciata all'udienza di discussione della causa, la Corte, respingendo le
ragioni addotte dall'Avvocatura dello Stato per giustificare la tardiva
costituzione, dichiarava inammissibile, perché fuori termine, la costituzione
in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato
in diritto
Ritiene la Corte che
é assorbente la questione se la Provincia di Trento sia legittimata ad
impugnare, dinanzi ad essa, provvedimenti amministrativi statali per denunziare
l'invasione di una propria sfera di competenza costituzionale.
Nella specie si
chiede infatti, da parte della Provincia di Trento, la dichiarazione
d'incompetenza dello Stato rispetto ad un atto che si assume essere di
competenza esclusiva della Provincia.
Questa Corte, con
precedente sentenza
n. 17 del 21 giugno 1956, su ricorso proposto dal Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano, ha già affermato che la Regione, e non la Provincia, é
legittimata ad impugnare leggi dello Stato per violazione dello Statuto
regionale anche in quelle parti che riconoscono e regolano l'autonomia
provinciale. E ciò, per un verso, dato che l'art. 83 dello Statuto speciale per
il Trentino - Alto Adige riconosce testualmente alla sola Regione la facoltà
d'impugnare leggi dello Stato, e, per altro verso, perché, per principio
costituzionale, l'autonomia provinciale si inserisce in quella regionale, di modo
che ogni violazione, da parte dello Stato, di una competenza statutariamente
garantita alle Province ridonda in danno della Regione, come violazione di una
sfera di interessi della Regione unitariamente considerata.
Ritiene la Corte che
identici principi debbano valere anche per i conflitti di attribuzione.
Sta in fatto che né
la Costituzione, né lo Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, né infine
la legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, considerano l'ipotesi di un
conflitto di attribuzione, sul piano costituzionale, tra Provincia e Stato.
Correlativamente queste stesse leggi deferiscono alla Corte costituzionale la
competenza a provvedere sul regolamento dei conflitti insorti tra lo Stato e le
Regioni e fra le Regioni tra loro, per ciò solo impedendo che il potere di
sollevare conflitti possa - in linea di principio e come più innanzi si
spiegherà - essere esercitato da enti che non siano lo Stato o la Regione.
Contro questa
interpretazione non vale il puro e semplice richiamo all'art. 42 della legge 11
marzo 1953, n. 87, recante norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale, il cui tenore letterale é il seguente: "Le
disposizioni di questa sezione che riguardano la Regione ed i suoi organi si
osservano anche, in quanto applicabili, per le due Province della Regione
Trentino - Alto Adige".
A proposito di questo
articolo, va innanzi tutto posto in rilievo che le disposizioni della sezione
II del capo III, da esso richiamato, formano parte integrante di una legge che
ha natura e portata di legge di attuazione della Costituzione della Repubblica
al fine di consentire il funzionamento della Corte costituzionale (v. art. 134
e 137 della Costituzione).
Ora, poiché la
determinazione dei soggetti legittimati a proporre ricorso alla Corte
costituzionale era già contenuta nella Costituzione della Repubblica (art.
134), nonché nella legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (art. 2), e, per
quanto qui interessa, nello Statuto speciale della Regione Trentino - Alto
Adige (artt. 82, 83), in sede di attuazione non si é certamente inteso - e per
giunta con una legge ordinaria - di dettare norme modificative di precetti
costituzionali riguardanti la legittimazione del ricorso.
Ma a ben vedere, in
concreto, non é neppure esatto che la norma in esame sia in antitesi con
codesti principi dato che essa non prevede affatto il ricorso della Provincia
contro atti dello Stato, ma si limita a statuire che le disposizioni della sez.
II del capo III che concernono la Regione e i suoi organi valgono "in
quanto applicabili" per le due Province della Regione Trentino - Alto
Adige. Si tratta, dunque, di vedere in quali casi la disposizione dell'art. 42
sia da ritenere applicabile.
A parte il caso in
cui sia lo Stato che instauri una lite contro la Provincia - nel quale non si
può evidentemente negare alla medesima la legittimazione passiva davanti alla
Corte costituzionale -, é da ritenere che, in materia di conflitti di
attribuzione, il disposto dell'art. 42 possa trovare applicazione nei casi in
cui il conflitto non nasca tra la Provincia e lo Stato, per la impugnativa
degli atti di quest'ultimo - nella quale ipotesi il potere di impugnativa e la
conseguente legittimazione ad agire si assommano nella Regione, che, come sopra
si é visto, rappresenta gli interessi di tutta la Regione unitariamente
considerata, in essa inserendosi le stesse autonomie delle due Province del
Trentino - Alto Adige, nei limiti in cui tale autonomia é stata statutariamente
stabilita - ; ma in quei casi in cui il conflitto nasca tra le Province tra di
loro e tra una Provincia e la Regione.
In questo senso - e
soltanto in questo - la Corte reputa che l'art. 42 possa essere considerato
esplicativo del disposto dell'art. 134 della Costituzione e dell'art. 2 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.
Una riprova della
esattezza del principio che ove con il conflitto di attribuzione si impugni una
norma statale la competenza spetta alla Regione, solo legittimata ad agire, e
non alla Provincia, si ha nel rilievo che la pronuncia che dal giudizio
consegue ha uguali effetti per entrambe le Province, giacché la causa e i
motivi di essa sono inscindibili. Si ha, riguardo a questi effetti, una
posizione analoga e conseguente a quella del litisconsorzio necessario, con la
differenza che, nel caso in esame, la legittimazione attiva spetta unicamente
alla Regione, che rappresenta entrambe le Province e ne tutela gli interessi, e
quindi non si fa luogo alla rappresentanza in giudizio di ciascuna di esse,
mentre, qualora sia in gioco l'interesse di una delle Province, contro l'altra
o contro la Regione, allora la Provincia é legittimata ad agire in giudizio per
tutelare l'interesse suo proprio, nella propria competenza.
Il ricorso, quindi,
della Provincia di Trento dev’essere dichiarato inammissibile e non si può far
luogo ad alcuna pronuncia sulla richiesta formulata dalla difesa della
Provincia, di riapertura del termine per ricorrere, a favore della Regione, in
quanto fatta, appunto, dalla Provincia e cioè da un ente che, come si é visto,
non ha diritto a stare in giudizio.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando sul
conflitto di attribuzione fra la Provincia di Trento e lo Stato, sollevato dal
Presidente della Provincia con ricorso notificato il 14 giugno 1956 al
Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per l'interno, in relazione
al decreto di quest'ultimo del 31 marzo 1956, n. 17300, per il posto di
segretario generale della Provincia, e al decreto dello stesso Ministro del 15
dicembre 1954:
dichiara
inammissibile il ricorso.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21
gennaio 1957.
Enrico DE NICOLA - Gaetano
AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI
AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI
- Antonio MANCA
Depositata in
cancelleria il 26 gennaio 1957.