SENTENZA N. 14
ANNO 1957
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Avv. Enrico DE NICOLA, Presidente
Dott. Gaetano AZZARITI
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA,
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente del
Consiglio dei Ministri con ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n.
47 del Reg. ric. 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
27 luglio 1955, n. 346, dell'Assessore per le finanze della Regione siciliana
concernente l'approvazione della tabella dei compensi da percepirsi dagli
esattori a carico dei contribuenti morosi.
Udita nell'udienza pubblica del 31 ottobre 1956 la
relazione del Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato
Giuseppe Guglielmi per il ricorrente e l'avv. Pietro Virga per la
Regione siciliana.
Ritenuto
in fatto
L'Assessore per le
finanze della Regione siciliana, allo scopo di coordinare le disposizioni in
materia di compensi agli esattori per la riscossione delle imposte a carico dei
contribuenti morosi, con decreto 27 luglio 1955, n. 346, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 47 del 7 agosto 1955, approvava
la tabella dei compensi da percepirsi dagli esattori stessi a carico dei
contribuenti.
Il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, ha proposto
a questa Corte ricorso per regolamento di competenza, notificato al Presidente
della Giunta regionale siciliana il 20 marzo 1956 e depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 21 marzo 1956. Assume l'Avvocatura
dello Stato, che sarebbe sorto un conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Regione siciliana per effetto dell'articolo 1 del detto
decreto, che così dispone: "É approvata la seguente tabella dei compensi
da percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti morosi, per gli atti
esecutivi regolati dalla legge sulla riscossione delle imposte dirette".
Di questo decreto si chiede l'annullamento, ai sensi degli artt. 39, 44, 38
della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione degli artt. 14, 15, 17 e 20
dello Statuto speciale per la
Regione siciliana, nonché degli artt. 23 e 119 della Carta
costituzionale in relazione all'art. 36 del citato Statuto per la
Sicilia.
Si osserva in
proposito: che gli artt. 14, 15 e 17 dello Statuto per la
Sicilia non prevedono attribuzioni alla Regione di potestà
legislativa in materia tributaria, né primaria, né concorrente. E anche ammesso
per mera ipotesi - in contrasto con l'art. 23 della Costituzione (secondo cui
le prestazioni patrimoniali devono essere imposte con una legge dello Stato) e
con l'art. 119 della Costituzione (secondo cui alle regioni sono attribuite con
legge dello Stato tributi propri e quote di tributi erariali) - che l'art. 36
dello Statuto siciliano attribuisca alla Regione poteri deliberativi in materia
di tributi, ciò dovrebbe sempre intendersi limitatamente ai "tributi propri".
Pertanto dovrebbe negarsi alla Regione siciliana ogni potere di legiferare sui
tributi erariali; di modificare le norme di accertamento e di riscossione dei
tributi stessi; nonché di legiferare sul contratto esattoriale e sui rapporti
tra esattori e contribuenti in contrasto con i principi cui si informa la
legislazione generale. Materie tutte riservate al potere legiferante dello
Stato per garantire la eguaglianza di tutti i cittadini nella sfera tributaria;
mentre invece il decreto impugnato pone a carico dei contribuenti morosi
siciliani oneri più gravi di quelli esistenti a carico degli altri contribuenti
italiani.
Inoltre la
Regione non potrebbe, in su bietta materia, esplicare attività
amministrativa, per il mancato richiamo dell'art. 36 nell'art. 20 dello Statuto
siciliano, che attribuisce alla Regione potestà amministrativa primaria
limitatamente alle materie indicate tassativamente nei menzionati artt. 14, 15
e 17.
Né potrebbe infine
sostenersi che agli organi regionali fosse riconosciuta attività amministrativa
delegata, in materia tributaria, ai sensi del citato art. 20, primo comma; non
essendo ancora avvenuto alcun trasferimento di poteri dal Ministro delle
Finanze all'Assessorato, ciò che può verificarsi con norme di attuazione dello
Statuto siciliano non ancora emanate.
L'Avvocatura dello
Stato così conclude:
dichiararsi: in
ipotesi, che ogni attribuzione, in materia di riscossione di tributi erariali e
locali, spetta allo Stato: in tesi, che spetta al Ministro per le finanze
determinare con propri decreti i compensi spettanti agli esattori a carico dei
contribuenti morosi. In conseguenza annullarsi il provvedimento impugnato con
ogni consequenziale pronunzia.
La difesa del
Presidente della Regione siciliana, con memoria depositata il 9 aprile 1956,
contesta l'esistenza del sollevato conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Regione; e, dato per pacifico il carattere amministrativo del
provvedimento impugnato, propone le seguenti deduzioni:
In materia
tributaria, la Regione
siciliana ha competenza legislativa primaria ed esclusiva con il solo limite
delle imposte di produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del
lotto (ex art. 36 Statuto speciale per la
Regione siciliana). Dal legittimo esercizio del potere
normativo discende la potestà amministrativa nel predisporre provvedimenti
riguardanti la percezione, l'accertamento e la riscossione del tributo (ex art.
118 della Cost. e 20 cit. Statuto): le due potestà sono strettamente collegate.
E anche ammesso, in ipotesi, che il potere normativo, in su bietta materia,
avesse carattere concorrente e secondario, alla Regione spetterebbe egualmente
per la stessa materia potestà amministrativa: perché spettano alla Regione
funzioni amministrative anche nelle materie nelle quali abbia competenza
legislativa secondaria (ex art. 118 Cost. ): perché la competenza legislativa
della Regione siciliana, se di carattere complementare, rientrerebbe nella
sfera dell'art. 17 lett. i del citato Statuto speciale, collegandosi in tal
modo - formalmente oltre che sostanzialmente - col potere amministrativo
riconosciuto alla Regione dall'art. 20 del detto Statuto: perché infine tale
potere trova fondamento nell'art. 20 dello Statuto, che conferisce alla Regione
potestà amministrativa non soltanto nelle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17
dello Statuto, ma anche nelle altre materie disciplinate dalle leggi dello
Stato; per cui alla Regione va riconosciuta una competenza amministrativa
generale per la esecuzione e delle leggi regionali e delle leggi dello Stato.
Né tale competenza potrebbe ritenersi sospesa fino alla emanazione di apposite
direttive da parte del Governo, sia perché le direttive stesse, in mancanza di
espressa formulazione, sono contenute, come per ogni atto discrezionale, in
modo espresso o implicito nella legislazione nella quale l'atto amministrativo
trova il suo fondamento; sia perché una diversa interpretazione indurrebbe a
ritenere che lo Statuto abbia limitato, anziché estendere, la ristretta sfera
di decentramento già realizzato per la
Sicilia con la istituzione dell'Alto Commissariato.
Infine, la difesa
della Regione sostiene che le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato
porterebbero all'inammissibilità del ricorso sotto il seguente triplice
aspetto: se l'atto impugnato dovesse ritenersi emanato in esecuzione di una
legge statale e dovesse considerarsi viziato per inosservanza delle direttive
statali, si verificherebbe non già un'ipotesi di incompetenza, ma un'ipotesi di
violazione di legge, che non potrebbe costituire il presupposto di un conflitto
di attribuzione. Lo stesso dicasi se volesse sostenersi la violazione della
legge dello Stato, che regola i rapporti tra esattori delle imposte e
contribuenti; giacché anche in tale caso non sarebbe possibile il sindacato di
costituzionalità, trattandosi di vizio di legittimità dell'atto impugnato. Se
infine la previsione di cui all'art. 20 dello Statuto dovesse riferirsi ad
un'attività di natura statale delegata, verrebbe meno del pari il conflitto di
attribuzione, che può sorgere solo quando i due organi hanno natura parimenti
statale.
La difesa della
Regione conclude: che la Corte
costituzionale dichiari l'inammissibilità del ricorso e comunque lo respinga,
affermando, in materia, la competenza della Regione.
La difesa dello
Stato, con brevi note depositate il 4 ottobre 1956, insiste nelle precedenti
deduzioni rilevando, inoltre, che l'art. 36 Statuto speciale, se pur autorizza la
Regione a "deliberare tributi", a regolare cioè il
rapporto d'imposta ed eventualmente le modalità di riscossione, non l'autorizza
a disciplinare legislativamente le conseguenze della mora nel pagamento delle
imposte, prescindendo dalla loro natura e titolarità.
La difesa della
Regione, con memoria depositata il 18 ottobre 1956,
ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità del
ricorso, perché notificato soltanto al Presidente della Giunta regionale e non
all'Assessore per le finanze, che ha emanato il provvedimento impugnato. Si
assume in proposito che, secondo l'art. 41 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
per i conflitti di attribuzione si osservano le disposizioni dell'art. 23
"in quanto applicabili". Tale riserva, coordinata con l'art. 22 della
citata legge n. 87 e con l'art. 7 R.D. 17 agosto 1907, n. 640, induce a
ritenere che, ove sia impugnata una legge, il ricorso debba notificarsi al
Presidente della Regione, cui spetta la promulgazione delle leggi regionali. Ma
che, per la impugnativa di atti particolari di altre autorità regionali, il
ricorso debba nel termine notificarsi all'autorità che ha emanato il decreto
anche se sia stato notificato al Presidente, il quale non potrebbe intervenire
in giudizio, che in veste di controinteressato. E poiché, nella specie, il
ricorso é stato notificato soltanto al Presidente e sono scaduti i termini per
la notifica all'Assessore per le finanze, il gravame va dichiarato
inammissibile.
Si insiste poi sulla
inammissibilità del motivo con cui si afferma che la
Regione può svolgere attività amministrativa in materia
tributaria solo con l'osservanza delle leggi dello Stato, denunziandosi con ciò
una violazione di legge anche se volesse farsi riferimento alle direttive del
Governo dello Stato in materia, essendo esse costituite, nella fase attuale,
dal complesso delle vigenti leggi ordinarie. L'inammissibilità sussisterebbe,
del pari, ove si volesse sostenere trattarsi di attività amministrativa
delegata, verificandosi, in tal caso, un conflitto tra due organi
amministrativi: sotto tale aspetto l'Assessorato siciliano per le finanze
dovrebbe considerarsi organo amministrativo dello Stato.
Infine, e sempre con
la stessa memoria, vengono ampiamente illustrate le deduzioni contenute nel
ricorso, riaffermandosi: che la
Regione siciliana ha, nell'ambito del suo territorio, potestà
legislativa in materia tributaria, di cui sono precisati caratteri e limiti:
che la stessa Regione ha in materia tributaria anche potestà esecutiva ed
amministrativa.
Considerato
in diritto
La difesa della
Regione siciliana ha preliminarmente dedotto:
a) la inammissibilità
del ricorso perché notificato al Presidente della Regione anziché all'Assessore
delle finanze, che ha emanato l'atto impugnato;
b) la irricevibilità
del motivo con il quale si sostiene che la
Regione possa svolgere attività amministrativa, in materia
tributaria, solo con la osservanza delle leggi dello Stato; in quanto con ciò
si denunzierebbe una violazione di legge anche se si volesse fare riferimento
alle direttive del Governo dello Stato in materia, essendo esse costituite,
attualmente, dal complesso delle vigenti leggi ordinarie.
Entrambe le
eccezioni, proposte nei medesimi termini, sono state già esaminate e respinte
da questa Corte con sentenza n. 9 del
17 gennaio 1957. Inoltre la stessa difesa della Regione siciliana sostiene
sotto altro profilo l'inammissibilità del ricorso assumendo che, ove si volesse
ritenere il decreto impugnato come manifestazione di attività amministrativa
delegata vi sarebbe non un conflitto di attribuzione, bensì un conflitto tra
organi amministrativi, dovendosi in tal caso l'Assessore alle finanze
considerare un organo amministrativo dello Stato.
Questa eccezione,
essendo collegata con la decisione sul merito della causa, sarà in quella sede
esaminata.
Passando all'esame
del merito, trattasi di stabilire, se la riscossione dei tributi erariali sia
passata dallo Stato alla Regione siciliana, e se il decreto assessoriale
impugnato rientri nel limiti della riscossione.
Sul primo punto
questa Corte con la menzionata sentenza n. 9 del 17
gennaio 1957 ha
ritenuto che alla Regione siciliana spetta, in materia tributaria, potere
amministrativo negli stessi limiti segnati al potere legislativo; che, escluso
ogni passaggio automatico, occorre accertare di volta in volta, se ed entro
quali limiti sia avvenuto il trapasso dei poteri amministrativi e degli organi
statali che li esercitano alla organizzazione amministrativa regionale.
Ciò posto,
dall'analisi coordinata delle varie disposizioni che regolano la materia
tributaria si evince che il potere amministrativo é passato alla Regione
siciliana limitatamente alla fase della riscossione dei tributi. Invero il
D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507, riguardante la disciplina provvisoria dei
rapporti finanziari fra lo Stato e la
Regione siciliana, con l'art. 2 primo comma autorizza la
Regione a "riscuotere direttamente le entrate di sua
spettanza", ossia il gettito di tutti i tributi erariali e le altre
entrate con la sola esclusione delle imposte di produzione e delle entrate dei
monopoli dei tabacchi e del lotto, che rimangono allo Stato e sono riscosse da
organi statali. Che il gettito di tali tributi erariali, salvo la cennata
riserva, sia di spettanza della Regione si deduce dallo Statuto speciale per la
Sicilia (ex art. 36, secondo comma) e dallo stesso precitato
art. 2, che nel secondo comma specifica le entrate di spettanza della Regione,
richiamandosi al decreto del Presidente regionale 5 luglio 1947, n. 14,
ratificato con la legge regionale 29 dicembre 1947, n. 20. Inoltre l'art. 3
della legge regionale 1 luglio 1947, n. 2, non impugnata, contenente norme
sulla gestione finanziaria della Regione, espressamente stabilisce che
"tutti i tributi e le altre entrate, già di spettanza dello Stato, con la
sola esclusione delle imposte di produzione e delle entrate dei monopoli dei
tabacchi e del lotto, sono, a partire dal 1 giugno 1947, riscossi per conto
della Regione dagli enti ed organi che sono attualmente preposti alla
riscossione". "Rispetto a tali organi ed enti la
Regione subentra nella posizione giuridica dello Stato".
Riconosciuto nella
Regione siciliana il potere di riscuotere tributi erariali, occorre precisare
se, nell'esercizio di detto potere, la
Regione possa con provvedimenti emanati dai suoi organi
stabilire compensi da percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti
morosi per gli atti esecutivi regolati dalla legge sulla riscossione delle
imposte dirette.
Non é a dubitare che
il contenuto della parola "riscossione" non va limitato alla
materiale percezione del gettito dell'imposta, ma deve ritenersi comprensivo
delle modalità necessariamente collegate al fatto della esazione, come quelle
che, incidendo sulla procedura predisposta contro il contribuente moroso,
rendono possibile la stessa riscossione della imposta.
Entro questi limiti
l'Assessore regionale per le finanze ha contenuto il provvedimento in oggetto
emanato non in virtù di un potere ad esso delegato dallo Stato, bensì di un
potere di cui la Regione
era stata legittimamente investita e di cui l'Assessore si avvalse come organo
regionale.
Da ciò discende, che
l'atto assessoriale impugnato non ha posto gli estremi di un conflitto interno
di organi da risolversi con i mezzi ordinari comuni agli atti amministrativi,
bensì ha dato luogo ad un vero conflitto di attribuzione tra Stato e Regione
siciliana, la cui soluzione spetta alla Corte costituzionale per il regolamento
di competenza, ai sensi degli artt. 134, terzo comma, della Costituzione, 39,
primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, 27 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale (Decr. Pres. 16 marzo 1956).
Non ha perciò
fondamento giuridico la terza eccezione di inammissibilità proposta dalla
Regione siciliana ed enunciata tra le questioni pregiudiziali.
Consegue inoltre che
il decreto 27 luglio 1955, n. 346, pacificamente considerato atto
amministrativo a contenuto generale, costituisce esercizio di legittima potestà
amministrativa da parte della Regione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
pronunziando sul
conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Regione siciliana sollevato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri col ricorso 20 marzo 1956 notificato al Presidente della Giunta
Regionale siciliana contro il decreto 27 luglio 1955, n. 346, dell'Assessore
per le finanze della stessa Regione:
respinge le eccezioni
di inammissibilità e di irricevibilità dedotte dalla difesa della Regione;
dichiara la
competenza della Regione siciliana a provvedere sulla materia di cui al citato
decreto assessoriale, concernente l'approvazione della tabella dei compensi da
percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti morosi.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18
gennaio 1957.
Enrico DE NICOLA - Gaetano
AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI
- Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI
- Antonio MANCA
Depositata in cancelleria
il 26 gennaio 1957.