LA GIUSTIZIA
COSTITUZIONALE
NEL 2000
RELAZIONE DEL PRESIDENTE
CESARE RUPERTO
Palazzo della Consulta, 23 febbraio 2001
1. La Corte è lieta di tornare ad accogliere, anche quest'anno, i rappresentanti del mondo dell'informazione per tracciare un bilancio della propria attività giurisdizionale. Mi è particolarmente gradito di interpretare, nelle funzioni affidatemi e che ho l'onore di svolgere da poco più di un mese, la consuetudine ormai risalente di questo incontro come un'occasione di comunicazione nel senso più ampio e verso la più estesa gamma di destinatari: mi piacerebbe rivolgermi, infatti, per vostro tramite, a tutti i cittadini di questa Repubblica, cittadini anche europei, e comunque ai componenti di questa complessa e articolata comunità nella quale oggi viviamo, fatta di persone e di istituzioni, strutturalmente aperta, nell'epoca della concretezza anche virtuale, con altri confini rispetto a quelli noti. Questa destinazione ad un pubblico vasto o, più semplicemente, questa destinazione autenticamente "pubblica" impone, come forse in antico, di attenersi, anche nel discorrere, allo stile sobrio di limpidezza e, al contempo, di severità, vorrei dire di discrezione, nella dimensione della responsabilità, quella possibile.
Nel porgere un saluto cordiale a ciascuno degli illustri ospiti, agli insigni miei predecessori e Vicepresidenti, che hanno voluto essere presenti a questo incontro esprimendo visibilmente il segno della continuità, sento, anzitutto, il dovere, e il piacere, di ricordare l'opera di Giuliano Vassalli e di Cesare Mirabelli, delle cui presidenze la Corte, durante il corso del 2000, ha avuto il privilegio di avvalersi, nonché quella del Vicepresidente Francesco Guizzi, che pure alla fine dell'anno ha compiuto il proprio novennato. A loro il nostro affettuoso omaggio. Un saluto particolare rivolgo anche a Giovanni Maria Flick, entrato in febbraio a comporre questo Collegio, mentre formulo l'auspicio che il Parlamento elegga al più presto i due giudici destinati a completare la prevista compagine della Corte.
Desidero, infine, rivolgere un grato pensiero a quanti, a vario titolo e con diverse responsabilità, danno vita al lavoro di questa Corte, costituendola veramente come in un'impresa collettiva e, anzi, su diversi piani, corale. Un ringraziamento specifico va al Presidente dell'Istituto del Poligrafico e della Zecca dello Stato, prof. Tedeschi, per il prezioso contributo che il Suo ente assicura al nostro lavoro.
2. Nel riferire dell'attività svolta, mi limiterò a delineare alcuni tratti essenziali, rinviando, per i particolari, alla relazione scritta.
Parto da qualche cifra, nella convinzione che conoscere, con sufficiente approssimazione, le dimensioni dei fenomeni, le quantità, può contribuire a valutarli con una certa concretezza. Alla scarna e poco attraente enumerazione dei dati seguiranno brevi considerazioni generali, alla ricerca di possibili significati. La statistica, del resto, anche in quanto "aritmetica politica", descriveva lo "stato" delle cose, ma pur sempre con lo scopo caratteristico della gestione dei dati, per la sapienza delle scelte.
Durante il 2000 la Corte ha tenuto 46 adunanze, riunendosi in 17 udienze pubbliche e in 29 camere di consiglio. Ha emesso, nel complesso, 592 pronunce, attraverso 194 sentenze e 398 ordinanze, definendo con ciò, nell'insieme, 1194 giudizi.
In termini percentuali l'attività decisoria ha riguardato, per il 79%, giudizi di legittimità in via incidentale (con 471 pronunce); per il 9% giudizi per conflitti fra poteri dello Stato (54 pronunce); per il 6% giudizi in via principale (35 pronunce); per il 4% giudizi di ammissibilità di referendum (21 pronunce); per il 2% giudizi per conflitti fra enti (13 pronunce).
In riferimento ai dispositivi, le pronunce hanno avuto, percentualmente, i seguenti esiti:
a) quanto ai giudizi di legittimità, in via incidentale e in via principale, all’incirca, il 30% di inammissibilità o di manifesta inammissibilità della questione; il 26% di manifesta infondatezza; il 18% di infondatezza; il 14% di restituzione degli atti; il 9% di illegittimità costituzionale; il 3% di cessazione della materia del contendere;
b) quanto ai giudizi per conflitti tra poteri, dopo la prima fase delibativa, il 47% di inammissibilità; il 37% di accoglimento del ricorso; il 16% di rigetto del ricorso;
c) quanto ai conflitti fra enti, il 38% di accoglimento del ricorso; il 23% di rigetto; ancora il 23% di cessazione della materia del contendere; e rispettivamente l'8% di inammissibilità e di estinzione del processo;
d) quanto ai giudizi per referendum, il 67% di inammissibilità e il 33% di ammissibilità.
In riferimento, invece, ai promotori dei giudizi, le pronunce segnalano le seguenti prevalenze: quanto ai giudizi incidentali, quella dei giudici ordinari, in particolare dei giudici civili, con una percentuale di gran lunga superiore al 50%; quanto a quelli in via principale, il Presidente del Consiglio dei ministri (per il 31%) e il Commissario dello Stato per la Regione siciliana (per il 18%) e, tra le Regioni, la Sicilia (per il 15%); quanto ai giudizi per conflitto fra poteri dello Stato, ancora l'autorità giudiziaria ordinaria (per circa l’80%); quanto ai giudizi per conflitti fra enti, la Regione Veneto (per il 22%).
Un ultimo significativo dato riguarda i procedimenti non ancora decisi: al 1 gennaio 2000 ammontavano a 1004, al 31 dicembre 2000 a 793. Nel corso dell'anno risultano instaurati 983 nuovi giudizi. Vorrei precisare che non residuano pendenze relative al 1999, nel senso che i procedimenti non ancora definiti sono in corso di decisione.
Valutando i dati assoluti in rapporto a quelli dell'anno precedente, si possono rapidamente ricavare le seguenti conclusioni: 1) aumenta il numero degli atti di promovimento dei giudizi, e con ciò aumenta, se si può dire, la domanda di giustizia costituzionale; 2) nell'ambito di questo incremento, cresce anche in proporzione il numero dei procedimenti in via incidentale, diminuisce quello dei procedimenti in via principale, aumentano sensibilmente i giudizi per conflitti tra poteri dello Stato, secondo la tendenza degli anni più recenti; 3) aumenta il numero delle pronunce emesse e, soprattutto, dei procedimenti definiti; 4) si riduce, ulteriormente, il numero dei giudizi pendenti.
Osservando più da vicino, si può confermare che, in definitiva, la domanda di giustizia costituzionale proviene, in prevalenza, dall'autorità giudiziaria ordinaria, specialmente di merito, anche in relazione ai giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri: appare significativo che la stragrande maggioranza dei conflitti abbia visto contrapposte le autorità giudiziarie da una parte e dall'altra le assemblee parlamentari, quasi sempre su impulso delle prime, specialmente in relazione alla prerogativa dell’insindacabilità parlamentare.
L'aumento, peraltro, del numero di questi conflitti non va, banalmente, valutato come espressione di una forma di litigiosità tra titolari, a vario titolo e con diverso grado, di pubblico potere, un tempo configurati come all'interno di una compagine se non unitaria almeno omogenea e comunque concepiti come implicitamente vincolati all'osservanza almeno di un principio di leale cooperazione. Testimonia invece, molto più significativamente, il livello di matura complessità raggiunto dal sistema dei pubblici poteri: dove la pluralità delle figure soggettive, piuttosto che riguardare soltanto il disegno organizzativo di un apparato, per quanto disarmonico, tuttavia coerente, esprime la compresenza di istanze, esigenze, e anche interessi virtualmente ma spesso effettivamente conflittuali, fino, per l'appunto, alla lite. Forse molto oltre l'immaginazione dei Costituenti, la Corte è dunque progressivamente chiamata a dirimere controversie, di tono costituzionale, tra titolari di interessi differenziati anche se comunque formalmente o solo sostanzialmente "pubblici", impegnandosi in una continua ridefinizione non già soltanto, in senso stretto, di competenze, bensì propriamente di rapporti, in una catena ininterrotta di risonanze e di connessioni. Risulterà, probabilmente, via via più difficile continuare ad adoperare, con plausibile efficacia espressiva, il sintagma "poteri dello Stato".
Un'altra osservazione riguarda i dispositivi. Il numero delle decisioni, lato sensu, di accoglimento risulta decisamente basso, specialmente nei giudizi in via incidentale, nei quali le declaratorie di illegittimità costituzionale riguardano appena il nove per cento delle pronunce. Va evidenziata, in questo quadro, una certa ripetitività delle questioni proposte, desumibile dalle numerose decisioni di manifesta infondatezza di questioni già esaminate o da quelle di manifesta inammissibilità, per questioni relative a disposizioni già dichiarate incostituzionali: sintomo, questo, di una non sempre adeguata informazione sull’attività di questa Corte. Alla base, poi, di molte delle decisioni di restituzione degli atti al rimettente sta l'intervenuto mutamento della disposizione denunciata o del quadro normativo di riferimento.
Per quanto riguarda i referendum abrogativi, va sottolineato il consistente numero dei quesiti referendari sottoposti, nel 2000, al giudizio di ammissibilità, con novità delle pronunce soprattutto sul piano processuale.
Nell'esperienza giuridica che stiamo vivendo, instabile e contraddittoria fisiologicamente, ma forse, a ben vedere, instabile come tutte le altre esperienze, la Corte viene dunque veramente sempre più coinvolta nelle dinamiche della ricerca di un diritto, e non solo di una legge, accettabile non soltanto dai più: e l’autorità delle sue decisioni richiede l’attenzione, se non il consenso, di un uditorio in certo senso universale. Noi constatiamo, nel nostro lavoro quotidiano, come le procedure di un "corretto" mutamento delle leggi abbiano veramente a che fare con strutture molto profonde dell'intelligenza e dell'organizzazione collettiva di un popolo: e riguardino complessivamente un patrimonio, di razionalità ma anche di eticità, radicato nella sua storia e che perciò, sinteticamente, e anche simbolicamente, possiamo chiamare "costituzione". Il problema è riuscire a interpretare, saper scegliere: custodi, ad un tempo, e compartecipi di un processo consolidato nella carta scritta, ma anche in continuo e inesausto svolgimento.
3. Vorrei ora passare ad enunciare rapidamente alcuni orientamenti desumibili dalle pronunce adottate nell'anno. Il discorso sarà inevitabilmente sommario, appena indicativo, atteso che la giurisprudenza, anche quella costituzionale, può essere valutata solo a distanza di tempo, talora di molto tempo. I suoi tratti, anche quelli salienti, si profilano, infatti, con lentezza e sono il frutto molto spesso di un lungo processo, al quale partecipano diversi autori, spesso senza saperlo, o senza volerlo, e nel quale sono coinvolte molte attività, di studio, di riflessione, di opzione, anche inconsapevoli, non sempre desumibili dagli atti.
Venendo alle singole pronunce, la Corte riafferma, in linea generale, il principio secondo cui il giudizio incidentale costituisce lo strumento tipico per la declaratoria di illegittimità costituzionale di norme di legge di cui i giudici siano chiamati a fare applicazione (sentenza n. 419, ordinanze nn. 144, 211). Risulta, pertanto, improprio il ricorso ad altri rimedi, quali il conflitto di attribuzione tra poteri, per ottenere indirettamente lo stesso risultato (ordinanza n. 144), tanto più quando la disciplina legislativa di cui si discute è destinata a trovare applicazione in sede di giudizio (ordinanza n. 211). Inoltre, in sede di conflitto tra poteri, non può essere chiesto alla Corte di colmare una lacuna di legge, con la predisposizione ex novo di un complesso di regole (sentenza n. 309). È previsto che nel giudizio incidentale siano sindacabili i soli atti legislativi, o comunque caratterizzati dalla “forza di legge”: il controllo di costituzionalità si arresta perciò quando le questioni si riferiscano ad atti privi di quella forza, come nel caso di atti di valore regolamentare, ministeriali o governativi (ordinanze n. 328, n. 139) ovvero a norme che hanno assunto rango regolamentare per effetto di delegificazione (ordinanza n. 554, sentenza n. 427).
Dinanzi a quelle
ordinanze di rimessione che, pur formalmente dirette ad una declaratoria di
illegittimità, aspiravano in realtà ad un vero e proprio intervento sostitutivo
rispetto alle scelte compiute dal legislatore, la Corte ha ribadito di non
poter compiere valutazioni esorbitanti (sentenza n. 226). In ogni caso, non può esserle
richiesto un imponente intervento riformatore (ordinanze nn. 200 e 397), e tantomeno scelte riservate alla
competenza di organi tecnico-scientifici (sentenza n. 188). In particolare, poi, il limite della
giurisdizione esclude interventi volti a modificare in peggio la posizione del
destinatario della legge penale sostanziale (sentenza n. 183, ordinanza
n. 317).
La particolare riserva in materia di reati e pene (art. 25, secondo comma Cost.), cui consegue l’inammissibilità di declaratorie di illegittimità con valenze additive, impedisce, d’altra parte, che il ripristino dell’eguaglianza violata, ove accertata, possa avvenire attraverso l'estensione della portata della norma censurata allo scopo di ricomprendervi i casi discriminati (sentenza n. 508).
A proposito del
principio di ragionevolezza, più volte invocato, per la denuncia di altrettante
disposizioni, e in passato ricondotto all’interno della previsione dell’art. 3
Cost. sull'assunto che una disposizione
irragionevole risultasse necessariamente discriminatoria, con la conseguente
necessità dell'individuazione del c.d. tertium
comparationis, la Corte ne ha affermato la violazione anche soltanto quando
una norma presenti intrinseca
incoerenza, contraddittorietà od illogicità rispetto al contesto normativo
preesistente (sentenza n.
450)
o rispetto alla complessiva finalità perseguita dal legislatore (sentenza n. 416).
Questo orientamento ha trovato conferma anche in decisioni di rigetto, con le quali ad esempio sono stati reputati non irragionevoli: il criterio normativo di computo del termine per la riabilitazione del fallito (sentenza n. 549); la norma che, apprestando una particolare tutela ai lavoratori esposti al rischio di contaminazione da amianto, la subordinava alla sussistenza di un requisito temporale di durata (sentenza n. 5); la norma che non estendeva ai militari delle Forze armate dello Stato e di quelle nemiche l’indulto concesso ai componenti di «formazioni armate», vale a dire di formazioni partigiane o del campo opposto (sentenza n. 298).
Al criterio della ragionevolezza la Corte affianca sempre quello del bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti e delle compatibilità finanziarie o di sistema. Restando salvo, così, ad esempio, in ogni caso, quel «nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come àmbito inviolabile della dignità umana», si è stabilito che il bilanciamento deve tenere conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone (sentenza n. 509).
Un punto fermo ha riguardato, nelle sentenze di rigetto, la riaffermazione del «principio della supremazia della Costituzione», che impone all’interprete di optare, tra piú soluzioni interpretative astrattamente possibili, per quella che renda la disposizione conforme a Costituzione (sentenza n. 113; si vedano anche le sentenze nn. 1, 115, 190, 408, 440, 460, 526): con ciò giustificando il frequente ricorso alle sentenze c.d. interpretative di rigetto, che propongono letture non incompatibili con la Costituzione.
Un ulteriore principio, cui la Corte fa oggi riferimento, è quello dell'interpretazione non contrastante con la normativa comunitaria vincolante per l'ordinamento interno (sentenza n. 190).
Chiamata a vagliare l’ammissibilità di numerose richieste referendarie, la Corte ha, per la prima volta, preso espressa posizione sul problema del c.d. "intervento" nel giudizio di ammissibilità del referendum, precisando che la natura del giudizio, senza parti e senza interventi, non ostacola la possibilità di illustrare oralmente le posizioni dei soggetti interessati al giudizio diversi dal comitato promotore e dalla Presidenza del Consiglio (sentenze nn. 31, 43, 45, 46, 47, 49).
Quanto al merito dei singoli giudizi, è stato confermato il tradizionale criterio di ammissibilità, il quale esige che le norme oggetto del quesito referendario costituiscano un corpo normativo omogeneo, all’interno della legge che le contiene (sentenze nn. 32, in tema di rimborsi per le spese elettorali; 44, in tema di conferimento di incarichi extragiudiziari a magistrati; 46, in tema di tutela c.d. reale del lavoratore nel caso di licenziamento; 47, in tema di trattenute associative e sindacali effettuate per mezzo di enti previdenziali; 34, in tema di elezioni dei rappresentanti dei magistrati in seno al Consiglio superiore della magistratura).
Si colloca in questo gruppo anche la sentenza n. 33, che ha dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo di parte dell’attuale legge elettorale, sia perché i vari quesiti presentavano una matrice unitaria ed un carattere omogeneo, sia perché l’esito abrogativo non avrebbe reso inoperante la normativa in materia elettorale. Per gli stessi motivi (omogeneità, autoapplicatività e natura non propositiva del quesito) la Corte ha dichiarato ammissibile (con la sentenza n. 37) anche il referendum c.d. sulla "separazione delle carriere" dei magistrati.
Ugualmente nutrito è il numero delle sentenze che, ribadendo consolidati principi, hanno ritenuto inammissibili i quesiti referendari come proposti. È possibile riunire queste pronunce in quattro gruppi omogenei.
Con un primo gruppo la Corte ha ritenuto inammissibile la richiesta di referendum giudicando illegittima la c.d. “tecnica del ritaglio”: quella, cioè, consistente nel sottoporre a quesito referendario parole, sintagmi o brevi proposizioni privi di contenuto normativo, al solo fine di sostituire la disciplina investita dalla domanda referendaria con un’altra disciplina, assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo (in tal senso la sentenza n. 38, in tema di responsabilità civile dei magistrati; la sentenza n. 40, in tema di disciplina dei termini processuali; la sentenza n. 50, in tema di durata della custodia cautelare).
Un secondo
gruppo fonda la ragione del decidere sulla intrinseca irrazionalità od
incongruenza del referendum,
derivanti, in particolare, dal contenuto non abrogativo del quesito, ove con
esso si lascino in vita norme contrarie agli obiettivi avuti di mira dal
comitato promotore (sentenza n. 35, in tema di smilitarizzazione della guardia di
finanza; sentenza n. 43, in tema di
assistenza sanitaria pubblica; sentenza n. 48,
in tema di trattamento pensionistico). Contraddittoria
è stata giudicata anche la richiesta di abrogazione di una serie di norme in
tema di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro (sentenza n. 36). Una ulteriore condizione ostativa
all’ammissibilità è stata ravvisata nella natura eterogenea delle disposizioni
oggetto di un unico quesito referendario (sentenza n. 39,
in tema di mediazione nel
mercato del lavoro).
In un terzo gruppo di sentenze sono state ritenute inammissibili le proposte di referendum miranti ad incidere su discipline che costituiscono diretta attuazione di principi costituzionali, come in materia di Istituti di patronato e di assistenza sociale (sentenza n. 42), ovvero di disciplina del lavoro a domicilio (sentenza n. 49).
Un ultimo gruppo
di pronunce si è infine fondato sul rilievo delle conseguenze sul piano
internazionale di un’eventuale abrogazione con possibile inadempimento di
obblighi assunti dallo Stato (così la sentenza n. 41).
Già da tempo formulato dalla Corte, questo principio è stato ora esteso a due
fattispecie particolari: l’Acquis di
Schengen e le direttive comunitarie non recepite (sentenza n. 31,
in tema di immigrazione; sentenza n. 45, in tema di lavoro part-time).
Anche se solo indirettamente concernente i referendum abrogativi, va citata inoltre
la sentenza n. 502, con la quale si è
risolto un conflitto tra poteri proposto dai promotori e presentatori dei referendum abrogativi del 21 maggio 2000
nei confronti della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi, in relazione alla deliberazione di
quest’ultima riguardante i vincoli all’informazione televisiva nella campagna
referendaria dello stesso anno. La Corte ha respinto la richiesta dei
promotori, ritenendo, da un lato, non fondata l’interpretazione circa l’obbligo
costituzionalmente rilevante della c.d. «comunicazione istituzionale» sul
significato e sulla portata dei quesiti; e dall’altro conforme alla legge n. 28
del 2000 la deliberazione impugnata, proprio per avere questa ragionevolmente
limitato la comunicazione sul merito dei quesiti, al fine di ridurre il
rischio, per le amministrazioni pubbliche, di fornire agli elettori
informazioni non neutrali o rappresentazioni suggestive.
Passando alle decisioni di merito, la riaffermazione della tipicità e inderogabilità delle regole stabilite dall’art. 138 della Costituzione in materia di revisione costituzionale - regole legate, a loro volta, al concetto di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.) - ha portato la Corte a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge della Regione Veneto che prevedeva l’intervento consultivo, tramite referendum, della popolazione della stessa Regione in merito ad una iniziativa di legge costituzionale concernente forme e condizioni particolari da concedere alla Regione medesima (sentenza n. 496): non è consentito ad una frazione autonoma dell’intera popolazione insediata in una limitata porzione del territorio nazionale di pronunciarsi preventivamente su una proposta di revisione costituzionale, giacché le regole procedimentali e organizzative della revisione non lasciano alcuno spazio a consultazioni popolari regionali che intendano qualificarsi come manifestazioni di autonomia.
Diverse questioni hanno poi avuto ad oggetto il
testo unico sulla disciplina dell’immigrazione. Va segnalata, tra le altre, la sentenza n. 161, nella quale la Corte si è pronunciata sulla congruità dei termini
previsti dalla legge per impugnare il decreto di espulsione e concludere il
relativo giudizio e la sentenza n. 376 con la quale, richiamandosi ad un precedente, la Corte ha
stabilito che il divieto di espulsione dello straniero deve sussistere non
soltanto nei confronti della donna in stato di gravidanza, ma anche nei
confronti del coniuge convivente di questa, allo scopo di assicurare una speciale
tutela della famiglia e dei minori.
Con la sentenza n. 508, dichiarativa dell’illegittimità
costituzionale dell’articolo 402 del codice penale, che puniva il vilipendio
alla religione dello Stato, la Corte ha ribadito che i principî fondamentali di
uguaglianza di tutti i cittadini, senza distinzione di religione e di uguale
libertà davanti alla legge di tutte le confessioni religiose, sono i riflessi
del principio supremo di laicità dello Stato e ne caratterizzano la forma in
senso pluralistico, senza che assuma rilevanza il dato quantitativo
dell’adesione più o meno diffusa a questa o a quella confessione.
La libertà personale, in quanto diritto fondamentale della persona, non può mai tollerare di essere completamente compressa, sicché va tutelato anche quel “residuo” di libertà che permane pur nello stato di detenzione, il quale comporta, per definizione, una limitazione di libertà. Di conseguenza, il potere di perquisire i detenuti, di cui sono titolari gli agenti della polizia penitenziaria, non può essere esercitato arbitrariamente, ma solo nei casi previsti dalle norme che definiscono il regime carcerario e sempre con provvedimento motivato e suscettibile di reclamo (sentenza n. 526).
Se si ha, poi, riguardo al “valore cardine della libertà della manifestazione del pensiero”, anche lo strumento punitivo può essere valutato come mezzo di tutela di un bene altrettanto fondamentale come la dignità umana: a presidio del quale - sottolinea la Corte – è stata scritta la norma che colpisce con sanzione penale la pubblicazione di scritti o immagini con particolari impressionanti o raccapriccianti (sentenza n. 293)
La violazione del diritto di azione è stata alla
base di una decisione di accoglimento avente ad oggetto la legge con la quale,
nel 1988, è stato “riscritto” il sistema delle locazioni ad uso abitativo (sentenza
n. 482).
In altri casi, il richiamo al diritto di azione ed a quello di difesa ha indotto la Corte a suggerire una lettura conforme a Costituzione. Così, la sentenza n. 227 ha ritenuto esente dal denunciato vizio di legittimità la disposizione del testo unico sull’immigrazione che prevede - per la presentazione del ricorso al pretore - un termine di cinque giorni a decorrere dalla comunicazione del decreto di espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, anche quando il decreto non sia stato tradotto nella lingua madre dell’interessato.
Allo stesso modo basata sull’esigenza di tutelare
il diritto di difesa, oltre che sui principî di trasparenza e imparzialità
della pubblica amministrazione e di non discriminazione dei cittadini, è la sentenza n. 460, con la quale la Corte ha dato una diversa lettura della norma che
impone il segreto d’ufficio sugli atti compiuti dalla CONSOB nell’esercizio del
suo potere ispettivo e di vigilanza, anche quando tali atti siano preordinati
all’irrogazione di una sanzione amministrativa.
In materia di diritto di famiglia, non sono
mancate pronunce di illegittimità costituzionale. Alla rimozione di impedimenti
alla formazione stessa di nuclei familiari è diretta la sentenza n. 187, la quale, confermando un consolidato orientamento, ha dichiarato
illegittima la norma (abrogata, ma applicabile ratione temporis al caso di specie) che subordinava il diritto alla
pensione di reversibilità in favore del coniuge superstite alla circostanza che
il matrimonio fosse avvenuto prima del pensionamento; norme di questo tipo, si
è osservato, ledono il diritto alla libertà di contrarre matrimonio quomodolibet.
Parimenti, una grave interferenza nella sfera
privata e familiare è stata considerata la prescrizione che imponeva di essere
senza prole per l’assunzione a certi impieghi o incarichi pubblici (sentenza n. 332).
Con la sentenza n. 250, inoltre, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo
l’art. 803, primo comma, cod. civ., nella parte in cui prevede che, in caso di
sopravvenienza di un figlio naturale, la donazione possa essere revocata solo
se il riconoscimento del figlio sia intervenuto entro due anni dalla donazione.
Con riferimento al problema del riconoscimento di altre categorie di eredi legittimi in assenza di testamento, la sentenza n. 532 ha osservato, per un verso, che la situazione esistente tra semplici consanguinei non è assimilabile - in riferimento agli artt. 3 e 29 della Costituzione - alla situazione di soggetti legati da vincoli di vera e propria parentela; per altro verso che la parificazione di tutti i parenti naturali ai parenti legittimi non ha necessario fondamento nell’art. 30 Cost.
Con la sentenza n. 352 si è osservato che non può ritenersi irragionevole od arbitraria l’adozione di soluzioni diversificate di disciplina per la famiglia fondata sul matrimonio e per la convivenza more uxorio, poiché solo nel primo caso viene in rilievo la protezione della «istituzione familiare», basata sulla stabilità dei rapporti, di fronte alla quale soltanto si giustifica l’affievolimento della tutela del singolo componente.
Una maggiore tutela alle lavoratrici madri è stata apprestata dalla Corte con le sentenze nn. 360 e 361: la prima emessa a proposito della disciplina sulle lavoratrici a domicilio, le quali non potevano fruire, nel caso di gravidanza, del diritto all’interdizione anticipata dall’attività lavorativa, previo accertamento medico; la seconda concernente la norma che non consentiva alle imprenditrici agricole in via principale, in caso di maternità, di godere dell’indennità di maternità, erogata invece alle altre lavoratrici autonome.
Degna di nota è, ancora, la sentenza n. 500, con la quale la Corte è intervenuta sul delicato tema delle adozioni. A proposito della diversità di trattamento tra adozione di minorenni e quella di maggiorenni (adozione c.d. “ordinaria”), vietata quando tra adottante ed adottando non sussista un divario d’età pari almeno a 18 anni, anche nelle ipotesi in cui l’adottante sia il coniuge del genitore dell’adottando, si è affermato che la differenza di trattamento corrisponde al dato della non necessità dell’inserimento dell’adottato maggiorenne nella comunità familiare e della sua non soggezione alla potestà del genitore adottivo, il quale a sua volta non assume l’obbligo di mantenere, istruire ed educare l’adottato.
Infine, la sentenza n. 518, nel ritenere non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 564 del codice penale in materia di incesto tra affini, ha precisato che la giustificazione obiettiva della norma, corrispondente a un ethos le cui radici si perdono nel tempo, mira a evitare perturbazioni della vita familiare nonché a consentire la formazione di strutture più aperte di natura familiare. Essa è ascrivibile alla discrezionalità legislativa così come la delimitazione dell’estensione dei tipi di relazioni familiari ricadenti nell’area del divieto penalmente sanzionato, fino a ricomprendervi gli affini in linea retta. Inoltre, la scelta di perseguire solo i fatti che abbiano dato luogo a pubblico scandalo trova spiegazione nel non irragionevole bilanciamento tra l’esigenza di repressione dell’illecito e la protezione della tranquillità degli equilibri domestici da ingerenze intrusive, quali le investigazioni della pubblica autorità volte ad accertare il reato.
Nel solco di una giurisprudenza abbastanza recente, la Corte è tornata a pronunciarsi in tema di trattamenti sanitari e di danni irrimediabili alla salute che possono derivarne.
Con riguardo al riconoscimento del diritto all’indennizzo a carico dello Stato, i principi di non discriminazione e di razionalità impongono di non trattare meno favorevolmente, rispetto ai soggetti sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica, quanti abbiano subíto danni alla salute perché sottoposti, a partire dall’anno 1983, a vaccinazione antiepatite B, in risposta ad una campagna legalmente promossa dall’autorità sanitaria e non ancora in forza di un obbligo legale, sopravvenuto successivamente. Ancora ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo e della sua decorrenza in conseguenza di un danno irrimediabile alla salute si è precisato che non può essere confrontata la disciplina apprestata per il danno da vaccinazione obbligatoria con quella per il danno da trasfusione, ancorché quest’ultimo trattamento, pur non essendo imposto per legge, sia comunque necessitato, pena il rischio della vita. Non rileva, infatti, a tal fine, l’assimilazione tra “cogenza” dell’obbligo legale e “necessità” della misura terapeutica (sentenze nn. 226 e 423).
Né trova giustificazione la pretesa di includere nell’indennizzo previsto dalla legge n. 210 del 1992 la liquidazione del danno biologico subíto a seguito di emotrasfusione; pretesa che tende a trasferire elementi propri della tutela risarcitoria in un altro sistema di garanzia (sentenza n. 423).
Le finalità di protezione dell’ambiente e della salute umana concorrono anche a determinare gli indirizzi nella disciplina regionale della gestione dei rifiuti: con sentenza n. 281 è stato dichiarato costituzionalmente illegittima una norma della legge della Regione Piemonte che imponeva il divieto di smaltimento nelle discariche regionali dei rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale.
In materia lavoristica non si sono registrati scostamenti rilevanti rispetto alla precedente consolidata giurisprudenza. Due decisioni, tuttavia, meritano di essere segnalate.
Anzitutto la sentenza n. 459,
che ha dichiarato la illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 36
della Costituzione, della norma che escludeva, per i crediti di lavoro derivanti
da rapporti di diritto privato, il cumulo di interessi e rivalutazione
monetaria, pur attribuendo automaticamente al lavoratore la maggior somma tra
l'ammontare degli interessi e quello della rivalutazione, riconducendo, per il
resto, la disciplina di tali crediti a quella generale dell'art. 1224 del cod.
civ. E poi la sentenza
n. 441, che a sua volta, ha ribadito il criterio del bilanciamento tra
interessi generali e libertà di svolgere qualsiasi attività lavorativa ed il
principio della professionalità specifica,che richiede nell’esercizio di
attività intellettuali adeguati livelli di preparazione e competenza.
In materia previdenziale, tra le numerose decisioni si segnala la sentenza n. 516, con la quale la Corte è intervenuta nuovamente sul tormentato problema del cumulo di indennità di contingenza per i titolari di pensioni e assegni vitalizi, dichiarando illegittima la mancata previsione di un limite minimo di trattamento economico complessivo al di sotto del quale non debba operare il divieto, tale da garantire comunque al lavoratore pensionato ed alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa.
Con la sentenza n. 184, è stata poi ritenuta non incostituzionale la mancata previsione, per l’indennità di mobilità, di un meccanismo di rivalutazione identico a quello introdotto per la Cassa integrazione guadagni.
La sentenza n. 335, a sua volta, nel rigettare la questione proposta, ha stabilito che il diritto ad una provvidenza di carattere definitivo, come la pensione di vecchiaia, destinata a coprire l'intero arco della vita residua del lavoratore, fa implicitamente venir meno le ragioni giustificatrici del trattamento previdenziale provvisorio dell'indennità di mobilità.
La sentenza n. 393 considera realizzato dalla norma denunciata un collegamento funzionale tra previdenza obbligatoria e previdenza complementare, ponendosi quale momento essenziale della complessiva riforma della materia in attuazione degli scopi enunciati dall'art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Ancora, con la sentenza n. 310, concernente norme in materia di modalità di pagamento di somme maturate in applicazione di sentenze di questa Corte e che hanno disposto l’estinzione dei giudizi pendenti con compensazione delle spese di lite, la Corte ha espresso un giudizio di sufficienza delle scelte che il legislatore, nella sua responsabilità, ha ritenuto di fare, in una situazione palesemente eccezionale, per non ostacolare la concreta realizzazione dei diritti controversi, nel rapporto fra entità delle pretese ed effettive disponibilità finanziarie.
Riguardo al contenuto del diritto di proprietà privata, con la sentenza n. 238 si è affermato, che un regime vincolistico della proprietà immobiliare non può giungere sino al punto di escludere in toto il diritto a ristrutturare l’immobile, in quanto la manutenzione e la ristrutturazione costituiscono uno dei contenuti essenziali del diritto di proprietà; è stata, inoltre, reputata irrazionale una disciplina vincolistica che preveda un regime differenziato tra immobili legittimamente edificati ed immobili originariamente abusivi, ma oggetto di successivo condono.
Le pronunce della Corte hanno riguardato anche l’espropriazione per pubblica utilità e la determinazione delle relative indennità.
In particolare, con la sentenza n. 262 e con l’ordinanza n. 300 (sic!), è stata ritenuta non in contrasto con la Costituzione la previsione di un abbattimento del 40% dell’indennità dovuta nel caso in cui l’espropriando non accetti l’offerta dell’ente espropriante ovvero non addivenga a cessione volontaria nel corso della procedura.
Dubitandosi, poi, della conformità a Costituzione della norma che àncora il valore venale massimo del fondo da espropriare a quello dichiarato dal proprietario, o dal suo dante causa, ai fini dell’ICI nel precedente anno d’imposta, la Corte ha affermato che la norma svolge l’importante funzione di disincentivare le evasioni fiscali, con un meccanismo non irragionevole né arbitrario, fondato su un principio “di plurima rilevanza” della dichiarazione fiscale, non ignoto al nostro ordinamento e pienamente giustificato dai principi di lealtà, correttezza e collaborazione cui debbono essere improntati i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione (sentenza n. 351).
In tema di capacità contributiva, la sentenza n. 362 ha adottato una interpretazione che ha escluso le violazioni denunciate in materia di reddito delle persone fisiche derivante da immobili concessi in locazione: il riferimento al canone locativo quale base d’imposta costituisce una eccezione rispetto al criterio cardine della determinazione della base imponibile con riferimento alla rendita catastale e può operare fintanto che il contratto di locazione continui ad essere efficace.
Un ampliamento della tutela del contribuente è stato poi assicurato dalla sentenza n. 416, in materia di agevolazioni per l’acquisto della prima casa. Eliminato nel 1998 il divieto di cumulo dei benefici fiscali, si era tuttavia escluso il rimborso a quanti avessero già pagato l’imposta per intero, invece che con l’aliquota ridotta. La Corte ha ritenuto questa disciplina fonte di un’ingiustificata disparità di trattamento di situazioni sostanzialmente uguali.
In materia penale, la Corte è stata chiamata a valutare la legittimità di numerose norme incriminatrici, anche del codice penale militare di pace. In tutti i casi, è stata comunque esclusa la illegittimità.
Nella sentenza n. 519 sono contenute alcune determinazioni della nozione di “sedizione”, rilevanti ai fini dell’applicazione, costituzionalmente adeguata, delle norme di cui agli artt. 182 e 183 del codice penale militare di pace. Risultano penalmente rilevanti solo le manifestazioni e le grida sediziose, nonché l’attività sediziosa, che denotano oggettivamente ostilità e ribellione nei confronti delle istituzioni e dell’ordinamento militare, espresse in circostanze di fatto e con modalità tali da essere idonee a suscitare reazioni violente e sovvertitrici dell’ordine e della disciplina militare. Rimangono escluse, invece, le manifestazioni o le grida che esprimono generico malcontento, ovvero forme di protesta, di critica e di dissenso, ricomprensibili nell’esercizio del diritto di manifestare pubblicamente e liberamente il proprio pensiero, riconosciuto anche ai militari.
Con la sentenza n. 531, le censure sollevate, sotto molteplici profili, in ordine all’entità della pena stabilita dal codice penale militare di pace per il reato di vilipendio alla bandiera, sono state ritenute non fondate perché riconducibili ad una critica di significato essenzialmente politico-legislativo. Il bene protetto dalla norma incriminatrice è la dignità del simbolo dello Stato come espressione della dignità dello Stato medesimo nell’unità delle istituzioni che la collettività nazionale si è data. L’incriminazione non si estende alle espressioni di critica, anche aspra, potendosi applicare solo a manifestazioni offensive che neghino valore e rispetto all’entità oggetto di protezione; e ben si giustifica la differenza di trattamento riguardante i militari, per la maggiore intensità che il dovere di fedeltà riveste nei loro riguardi.
Il controllo sulla conformità a Costituzione
delle leggi di delega e delle norme delegate, e sul rapporto di compatibilità
tra le une e le altre, ha portato ad alcune pronunce anche di illegittimità: la
sentenza n. 276, relativa alla norma istitutiva dell’obbligo, per tutte le
controversie di lavoro, del tentativo obbligatorio di conciliazione, a pena
d’improcedibilità della domanda; la sentenza n. 292, concernente le norme del decreto legislativo con il quale, a
conclusione del processo di riforma avviato nel 1992, sono stati trasferiti
alla giurisdizione del giudice amministrativo interi ed importanti settori di
controversie: escludendo vizi di legittimità nella legge delegante, la Corte ne
ha, per contro, ravvisati nella legge delegata, a proposito di giurisdizione
esclusiva in materia di pubblici servizi.
Infine la sentenza n. 425, definendo il criterio
da porre a base del giudizio di conformità della norma delegata rispetto alla
delegante, secondo l’art. 76 Cost., ha ritenuto che la delega conferita al
Governo per l’emanazione di “disposizioni integrative e correttive” del testo
unico bancario non potesse legittimare l’esecutivo ad emanare una norma il cui
effetto era quello di sanare, con efficacia generale e retroattiva, tutte le
clausole anatocistiche contenute in contratti bancari stipulati anteriormente
all’entrata in vigore della deliberazione del CICR prevista dalla norma
medesima.
I medesimi principî sono stati applicati anche dalla sentenza n. 503, con ulteriori precisazioni: date due possibili interpretazioni della legge delega (in materia di enti lirici) e posto che una di esse risultava incompatibile con il quadro normativo esistente, la Corte ha dovuto adottare l’altra, che conduceva però alla illegittimità della norma delegata, per aver attuato la delega in carenza dell’oggetto della delega stessa.
Nei conflitti tra poteri dello Stato e, in ispecie, in quelli tra autorità giudiziaria e Assemblee parlamentari, si è introdotto un nuovo indirizzo in tema di interpretazione della norma costituzionale relativa alla garanzia dell’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari. Se non mancavano le premesse al mutamento di indirizzo già nella giurisprudenza degli anni immediatamente precedenti, le sentenze nn. 10 e 11 hanno costituito, tuttavia, le decisioni del revirement e il riferimento obbligato per le successive sentenze nn. 56, 58, 82 e 420 e sentenze nn. 320 e 321.
Alle prime sentenze si devono le precisazioni in ordine, in particolare: a) alla doverosa distinzione di competenza del giudice ordinario e della Corte costituzionale, la quale non può accertare la sussistenza delle responsabilità dedotte in giudizio (sentenza n. 11); b) alla natura del giudizio reso dalla Corte costituzionale, non assimilabile a quello del giudice amministrativo chiamato a valutare un vizio di eccesso di potere né sindacatorio di una determinazione discrezionale dell’assemblea politica (sentenza n. 10). In ogni caso – precisa la Corte – al fine di accertare se, in concreto, l’espressione dell’opinione del parlamentare possa ricondursi all’esercizio delle funzioni, il controllo del giudice costituzionale investe direttamente il merito della controversia sulla portata e l’applicazione dell’art. 68, primo comma (sentenza n. 11); c) alla ricorrenza, da ultimo, e al significato del «nesso funzionale» tra le opinioni espresse dal parlamentare e la funzione parlamentare coperta dalla garanzia costituzionale. Le dichiarazioni del parlamentare, infatti, possono essere coperte dall’immunità solo in quanto risultino sostanzialmente riproduttive di (o corrispondenti a) un’opinione espressa in sede parlamentare (sentenze nn. 10, 11 e 320), non bastando la semplice «comunanza di argomenti» o la riconducibilità delle dichiarazioni ad un medesimo «contesto» per sostenere la ricorrenza del nesso funzionale.
In altro conflitto tra poteri, intervenuto tra potere esecutivo e autorità giudiziaria – in tema di attribuzioni governative in materia di tutela del segreto di Stato – è intervenuta la sentenza n. 487, con la quale la Corte ha ribadito l’inutilizzabilità, in sede giudiziaria, di atti e documenti coperti dal segreto di Stato, ritualmente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio.
In materia di azione ed organizzazione amministrativa, con la sentenza n. 75 si è affermato che il potere della pubblica amministrazione di annullare i propri provvedimenti non gode in sé di copertura costituzionale: lo strumento dell’autotutela deve sempre essere valutato nel quadro dei principî di imparzialità, efficienza e legalità dell’azione amministrativa, riconducibili all’art. 97 della Costituzione.
Il richiamo al principio di buon andamento della pubblica amministrazione compare anche nella sentenza n. 375, con la quale è stata dichiarata illegittima la norma che consentiva sine die all’amministrazione della difesa di aprire procedimento disciplinare nei confronti di vicebrigadieri e militari di truppa dell’arma dei carabinieri condannati irrevocabilmente in sede penale.
In tema di rapporti tra Stato e regioni, individuazione delle rispettive sfere di competenza e dei limiti alla potestà legislativa regionale, si segnalano la sentenza n. 496, che fornisce una approfondita ricognizione del discrimine tra autonomia locale ed unità dello Stato come configurata dall’ordinamento costituzionale; e la sentenza n. 477, che ha ribadito i criteri utili per individuare, all’interno della normativa statale, il nucleo essenziale di norme al quale va riconosciuto il carattere di "norme fondamentali di riforma economico-sociale" vincolanti, come tali, la potestà legislativa della Regione
In materia di organizzazione sanitaria, la sentenza n. 63 ha dichiarato illegittima la norma che attribuiva al Ministro della sanità un potere sostanzialmente normativo, vincolante nei confronti delle Regioni e delle Province autonome, in tema di disciplina dell’attività professionale “intra-muraria” e di sanzioni per gli amministratori che non si adeguano alle norme regionali sulla gestione economico-finanziaria e patrimoniale delle aziende sanitarie.
In materia tributaria, e con riferimento al riparto di competenze tra Stato e regioni, attraverso pochi, chiari e semplici principî, è stata ritenuta incompatibile con il principio di leale cooperazione la previsione di un decreto interministeriale che statuiva i criteri tecnici atti a ripartire il gettito aggiuntivo tra Stato e regione, assunto senza la partecipazione di quest’ultima (sentenza n. 98). A proposito di leale cooperazione si segnala ancora la sentenza n. 437.
È stata invece ritenuta legittima la norma che demanda alle Regioni la riscossione, l’accertamento, nonché il recupero, i rimborsi, l’applicazione delle sanzioni ed il contenzioso amministrativo relativi alle tasse automobilistiche non erariali, con le modalità stabilite con decreto del Ministro delle finanze, a condizione che tale norma abbia un’efficacia limitata, in attesa di un’autonoma disciplina regionale della materia (sentenza n. 507).
Con la stessa pronuncia si è affermato che l’esistenza di una competenza non esclusiva delle Regioni in materia di tutela e di gestione dell’ambiente non ostacola, dal punto di vista costituzionale, l’istituzione da parte dello Stato, nell’esercizio della sua generale potestà impositiva, di tributi che, per la materia imponibile colpita e per la loro disciplina, possano definirsi «ambientali».
E, ancora con la sentenza n. 507, si è infine ritenuto lesiva delle competenze regionali in materia urbanistica la norma statale che, ai fini della decorrenza del termine per la formazione del silenzio-assenso relativo all’approvazione da parte della Regione di strumenti urbanistici, previsto da una serie di decreti-legge non convertiti, disponeva che tale termine, non maturato sotto il vigore di alcuno dei decreti-legge singolarmente considerato, “si intende[sse] raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti-legge”.
Alla procedura di modificazione delle circoscrizioni dei Comuni è dedicata la sentenza n. 94, che ha dichiarato di competenza del legislatore regionale la definizione del relativo procedimento nonché dei criteri di individuazione delle “popolazioni interessate“ alla prevista consultazione, fermo restando che da questa non vanno esclusi gruppi di popolazione per i quali possa ragionevolmente ritenersi sussistente un interesse rispetto alla variazione territoriale proposta.
In materia di ordine giudiziario, si segnala la dichiarazione di illegittimità della norma che escludeva l’assistenza di una avvocato per il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare (sentenza n. 497).
La disciplina del procedimento penale è stata, come in passato, oggetto di varie censure di illegittimità costituzionale. Per la prima volta, tuttavia, la Corte è stata chiamata a tener conto del mutato quadro normativo costituzionale in relazione alla nuova formulazione dell’art. 111 della Costituzione.
In tema di formazione della prova in dibattimento, la sentenza n. 440 ha dichiarato non più compatibile con i contenuti della sopravvenuta disciplina costituzionale l’interpretazione estensiva riservata alle deroghe al principio del contraddittorio per «accertata impossibilità di natura oggettiva»
Chiamata a risolvere anche questioni più “tradizionali" la Corte ha, tra le altre, pronunciato la sentenza n. 359, di illegittimità della norma delegata che consentiva al giudice di disporre la custodia cautelare nei confronti del minorenne nel caso di pericolo di fuga.
In tema di ricusazione del giudice, la sentenza n. 283 ha dichiarato illegittimo l’art. 37, comma 1, del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che possa essere ricusato il giudice che, chiamato a decidere sulla responsabilità di un imputato, abbia espresso in altro procedimento, anche non penale, una valutazione di merito sullo stesso fatto nei confronti del medesimo soggetto. Del medesimo principio la Corte ha fatto applicazione nella sentenza interpretativa n. 113, con cui ha dichiarato non fondata la questione di legittimità dell’articolo 36 del codice di procedura penale, denunciato nella parte in cui non prevede tra le cause di astensione l’avere il giudice precedentemente pronunciato sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 cod. proc. pen. nei confronti di uno o più concorrenti nel reato, così compiendo valutazioni pregiudicanti per gli imputati non patteggianti.
In tema di notificazioni, la sentenza n. 504 ha dichiarato illegittimo l’articolo 460, comma 4, del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede la revoca del decreto penale di condanna e la restituzione degli atti al pubblico ministero, anche nel caso in cui non sia possibile la notificazione nel domicilio dichiarato a norma dell’articolo 161.
Tra le pronunce di accoglimento merita di essere ricordata la sentenza n. 186, che ha dichiarato illegittimo l’articolo 616 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che la Corte di cassazione, in caso di inammissibilità del ricorso, possa non pronunciare la condanna in favore della cassa delle ammende, a carico della parte privata che abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità.
Inammissibile è stata invece ritenuta, con la sentenza n. 395, la questione di legittimità degli artt. 629 e 630 c.p.p, nella parte in cui non prevedono e non disciplinano la revisione delle decisioni della Corte di cassazione per errore di fatto, materiale e meramente percettivo, nella lettura di atti interni del giudizio, con un invito ad interpretazioni adeguatici.
Va infine ricordata la sentenza n. 271, che ha dichiarato non fondata, in
riferimento all’articolo 103, terzo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale della norma che attribuisce al giudice ordinario la
cognizione del reato di rifiuto del servizio militare per motivi di coscienza,
sottraendola al giudice militare.
Le conclusioni
efficaci stanno, in genere, nelle premesse. Da questa lunga rassegna si può
soltanto, immediatamente, ricavare il dato della varietà e della vastità delle
materie sulle quali la Corte è chiamata a rispondere.
Il processo
davanti ad un qualsiasi giudice è, per sua natura, il luogo della
contraddizione e del confronto. Quello davanti al giudice delle leggi è, in
più, la sede della suprema garanzia delle procedure attraverso cui, in
definitiva, i bisogni che si affermano nella società civile possono ottenere
tutela nella legislazione, nella giurisdizione e anche nell’amministrazione. Ci
augureremmo che ne scaturissero risultati in termini di civiltà. O,
tautologicamente, di civiltà umana.
LA GIUSTIZIA
COSTITUZIONALE
NEL 2000
RELAZIONE DEL PRESIDENTE
CESARE RUPERTO
Palazzo della Consulta, 23 febbraio 2001
Una relazione sull’attività svolta dalla Corte costituzionale nell’anno appena trascorso comporta che si dia conto, almeno nelle linee e nei contenuti essenziali, delle decisioni adottate all’esito dei diversi giudizi instaurati davanti alla Corte stessa. Si cercherà qui di individuare i punti salienti e le novità significative emergenti da tali decisioni.
La giurisprudenza costituzionale si sviluppa, di regola, secondo linee di accrescimento o di maturazione rispetto a principî consolidati, ma i revirements sono sempre possibili, cosí come le messe a punto di anteriori statuizioni. L’evoluzione giurisprudenziale dipende molto anche da quello che si chiede al giudice delle leggi: sia da quelli che potremmo definire i suoi interlocutori diretti, i giudici comuni che sollevano questioni di legittimità costituzionale in via incidentale, sia dagli enti ed organi ammessi a ricorrere davanti alla Corte costituzionale in altri giudizi (di legittimità in via principale e per conflitti di attribuzione). Talvolta la giurisprudenza può essere valutata appieno solo a distanza di qualche anno. Spesso, infatti, soltanto un congruo intervallo di tempo può mostrare la correttezza e l’efficacia di determinati interventi o, anche, per converso, la loro debolezza: quindi un arco temporale di dodici mesi può non essere di per sé significativo ai fini di una sintesi.
Il ciclo appena concluso ha visto anche cambiamenti di presidenza. A Giuliano Vassalli, il quale ha completato il suo mandato all’inizio dell’anno, è subentrato nella carica Cesare Mirabelli. Oggi la Corte attende di essere integrata nella sua composizione ordinaria, con l’elezione, da parte del Parlamento in seduta comune, dei due giudici che dovrebbero sostituire il prof. Mirabelli e il prof. Guizzi, entrambi cessati dalla carica alla fine dell’anno.
Un primo elemento di novità nella giurisprudenza costituzionale del 2000 è costituito dall’aumento delle decisioni emesse.
La Corte non tiene ad esaltare quello che, pure, potrebbe essere definito un incremento di produttività. Tale dato, infatti, è solo parzialmente significativo, ove si consideri una certa ripetitività delle questioni proposte, quale desumibile dalle decisioni di manifesta infondatezza di questioni già rimesse all’esame della Corte, decise o rigettate, oppure dalle decisioni di manifesta inammissibilità di questioni aventi ad oggetto norme già dichiarate incostituzionali e dunque non piú presenti nell’ordinamento. E’ poi da rilevare che, su altre questioni, la ragione della pronuncia di restituzione degli atti al giudice rimettente è la modifica legislativa della disposizione denunciata o del quadro normativo di riferimento (ordinanze nn. 19, 21, 60, 84, 108, 142, 161, 202, 246, 589).
La costante preponderanza numerica dei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale rispetto agli altri giudizi per i quali la Corte ha competenza (anche su quelli di legittimità costituzionale in via principale) è risultata confermata anche nel il 2000.
Tra gli altri tipi di giudizio sono relativamente più numerosi, nell’anno qui considerato, quelli sul conflitto tra poteri dello Stato e sull’ammissibilità del referendum abrogativo.
Nell’àmbito dei conflitti tra poteri sono, comunque, prevalenti - e non è questa una novità dell’anno, ma un dato che si presenta con regolarità nella giurisprudenza degli ultimi anni - i giudizi instaurati con ricorsi dell’autorità giudiziaria o di assemblee parlamentari, in relazione alla prerogativa dell’insindacabilità parlamentare e, dunque, all’interpretazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.
La giurisprudenza del 2000 registra al riguardo, anche nelle decisioni di accoglimento, novità sul piano sostanziale.
Data la rilevanza e l’attualità del tema, la stessa Corte ha promosso, alla fine di marzo, un seminario di studio sul tema «Immunità e giurisdizione», occasione di un proficuo incontro con studiosi qualificati della materia.
Per quanto riguarda i referendum abrogativi, se va sottolineato il consistente numero dei quesiti referendari sottoposti al giudizio di ammissibilità, va anche rilevato che la Corte ha avuto quale punto di riferimento la propria precedente giurisprudenza, sviluppandola secondo le coordinate già tracciate. Non mancano, peraltro, novità, soprattutto sul piano processuale.
Non vi è dubbio che il giudizio incidentale costituisca lo strumento tipico per pervenire alla declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma di legge della quale il giudice sia chiamato a fare applicazione (sentenza n. 419, ordinanze nn. 144, 211).
E’ stato però precisato che è da escludere
una questione di costituzionalità di una o piú norme legislative proposta al
solo scopo di ottenere una decisione del giudice costituzionale e non già in
funzione di un particolare interesse nel giudizio a quo: come accade quando manchi in quest’ultimo giudizio un petitum separato e distinto dalla
questione, sulla quale il giudice rimettente sia chiamato a pronunciarsi (sentenza
n. 4).
In ragione del necessario collegamento tra la soluzione dell’incidente di costituzionalità e la decisione del giudizio a quo, viene poi riaffermata l’inammissibilità dell’intervento nel giudizio incidentale di soggetti che non siano parte in causa nel giudizio a quo, a nulla rilevando l’eventuale loro partecipazione ad altri giudizi di identico o analogo oggetto (sentenze n. 516, n. 300, e ordinanza n. 517); ovvero dell’intervento di soggetti (nella specie, di un’associazione ambientalista) che siano titolari soltanto di un «generico interesse» di fatto a vedere accolta la questione (ordinanza n. 456) e non di quell’«interesse individualizzato» che, secondo l’anteriore giurisprudenza, può consentire la deroga alla regola ora richiamata.
La Costituzione (art. 134) prevede che nel giudizio incidentale siano sindacati i soli atti legislativi, o comunque caratterizzati dalla “forza di legge”: il controllo di costituzionalità si arresta perciò quando le questioni si riferiscano ad atti privi di quella forza , come nel caso di atti di valore regolamentare, ministeriali o governativi (ordinanze n. 328, n. 139) ovvero a norme che hanno assunto rango regolamentare per effetto di delegificazione (ordinanza n. 554, sentenza n. 427).
L’esatta individuazione della questione da parte del giudice rimettente è condizione necessaria per il suo esame da parte del giudice costituzionale (ordinanza n. 452). Come pure è richiesta non solo una sostanziale coerenza dell’atto di rimessione della questione (cosí, ad esempio, tra motivazione e dispositivo: ordinanza n. 380), ma anche la sua autosufficienza e autonomia rispetto ad atti ad essa allegati (ordinanza n. 173) o rispetto agli atti di causa o del giudizio a quo (ordinanze nn. 279, 556) o rispetto ad altri provvedimenti di rimessione, ai quali il giudice rinvii per relationem (ordinanza n. 310).
In ogni caso compete al giudice a quo individuare, all’interno di un determinato corpus normativo, la norma o la parte di essa la cui presenza nell’ordinamento determinerebbe la lamentata lesione della Costituzione (ordinanze nn. 97, 182 e 208).
Grazie all’ormai nota evoluzione della propria giurisprudenza, la Corte ammette il trasferimento della questione su un’altra disposizione il cui contenuto coincida del tutto con quello della disposizione originariamente denunziata dal giudice rimettente: come, nel caso in cui la norma denunciata sia stata interamente trasfusa in un testo unico per la disciplina della materia (sentenza n. 376 e ordinanza n. 313).
Il giudice rimettente ha l’onere indefettibile di indicare le disposizioni costituzionali che ritiene violate dalle norme della cui costituzionalità egli dubita, ma talvolta è la stessa Corte a meglio articolare il parametro costituzionale indicato. Ciò è reso evidente dalla sentenza n. 460 (su cui, infra, n. 19), la quale individua, per l’appunto, quei parametri la cui attitudine qualificatoria è «piú immediata e stringente» in riferimento alla fattispecie legislativa sottoposta allo scrutinio di costituzionalità, lasciando “sullo sfondo” altri parametri pur evocati dal rimettente.
Dinanzi a quelle ordinanze di rimessione che, pur aven