1. Siamo lieti di accogliere alla Consulta anche quest’anno i rappresentanti della Stampa per tracciare un bilancio dell’attività svolta dalla Corte costituzionale nel 1999 e trarre dagli interventi dei giornalisti spunti di riflessione non meno stimolanti di quelli provenienti dal dibattito dottrinale che accompagna il nostro lavoro.

Ritengo doveroso ricordare che l’attività della Corte nell’anno 1999 si è svolta, come già nel biennio precedente, quasi interamente sotto la presidenza dotta ed impegnata di Renato Granata, al quale sono lieto di rinnovare qui il mio saluto affettuoso, con lo stesso spirito e gli stessi sentimenti che mi guidarono nel messaggio solenne che ebbi l’onore di rivolgergli nella pubblica udienza del 26 ottobre scorso.

Rivolgo qui il mio saluto agli altri presidenti e vice presidenti emeriti che partecipano oggi - come è consuetudine, a questa conferenza - la cui opera meritoria di giudici costituzionali è sempre presente nel nostro lavoro quotidiano.

Come di consueto, la relazione di cui darò lettura è solo una sintesi delle principali pronunce del trascorso anno, mentre un altro testo, già da stamattina in distribuzione, contiene una rassegna più analitica che, unitamente ai rilievi statistici riportati in appendice, fornisce un quadro completo del ruolo che la Corte ha svolto nell’arco di tempo oggi alla nostra attenzione.

Diciamo subito che da tale quadro risulta confermata in pieno quella linea di tendenza – peraltro immediatamente percepibile da chiunque volga uno sguardo diacronico al mezzo secolo di attività del nostro Collegio – al costante ampliamento dei settori nei quali la Corte è stata chiamata ad intervenire. Si potrebbe quasi dire che il contenzioso di risalto costituzionale, non pago dei tradizionali ambiti normativi in cui più acuta si avvertiva l’esigenza di una verifica sul piano dei principi dettati dalla Carta fondamentale, abbia manifestato la tendenza ad una sorta di polverizzazione verso materie della più eterogenea natura, anche di profilo non particolarmente rilevante, con il rischio di abbassare il generale tono dei quesiti, e, conseguentemente, delle risposte.

Anche se presente in tutti i tipi di giudizio della Corte, un simile fenomeno è particolarmente avvertibile nella materia dei conflitti e, in particolare, di quelli tra i poteri dello Stato. Sostanzialmente sconosciuti per lunghi anni, i conflitti sono venuti via via ad incrementare l’area di intervento della Corte, fino a farle assumere un ruolo che ad alcuni è apparso essere di natura quasi arbitrale, di giudice del "fatto" oggetto del conflitto, piuttosto che quello – algido ed idealizzato, perché completamente estraneo alle dinamiche dei tempi in cui esso vive – di asettico compositore ex cathedra della materia del contendere.

Tutto ciò potrebbe dunque apparire come il frutto di una patologia rappresentata dall’insuccesso di quel principio di leale collaborazione tra i pubblici poteri che sta alla base di qualsiasi assetto democratico e che la Corte ha in più occasioni avuto modo di riaffermare. Eppure non è così: o per lo meno, il dato non può semplicisticamente essere risolto in termini che, evidentemente, banalizzerebbero il problema. Che il conflitto si configuri come ipotesi eccezionale non può dubitarsi, e tale sicuramente era anche agli occhi dei Costituenti: ma l’ordinamento ha subito profonde evoluzioni, normative e di costume, dal 1948 in poi, e di ciò non si può non tenere conto. La struttura dei pubblici poteri è venuta infatti ad assumere una articolazione più composita, così come di gran lunga ampliato è il complessivo quadro normativo di riferimento: le aree di interferenza e, dunque, di possibili competenze concorrenti o complementari si sono così notevolmente accresciute e, in corrispondenza, sono aumentate le occasioni di frizione. Materie prima riservate all’intervento esclusivo di un determinato organismo si sono disseminate in più realtà ordinamentali, così come settori prima ignoti all’interesse pubblico sono stati poi attratti nell’area del coordinamento o in quella degli interventi di vario genere affidati alle cure della mano pubblica. La matassa – si passi il termine – si è venuta quindi ad aggrovigliare e le distinzioni scolastiche non sono state più idonee a ricomprendere con esattezza e nei dettagli le aree di rispettiva competenza. Ad una conflittualità teoricamente patologica ha così finito per sostituirsi quello che potrebbe essere individuato come un confronto dialettico tra poteri, incentrato più su di un accertamento dei rispettivi confini che non su doglianze relative ad una obiettiva invasione di aree strettamente riservate all’altrui sfera istituzionale. In tale prospettiva può forse essere compreso anche l’elevato numero dei conflitti cui ha dato luogo l’art. 68 della Costituzione soprattutto nel comma primo, specie dopo la modifica intervenuta con l’art. 1 della legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, che, come è noto, ha soppresso l’istituto della autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento.

La sempre maggiore complessità del quadro normativo, le frequenti stratificazioni degli interventi legislativi ed il reticolo delle disposizioni, talora davvero intricato, che concorrono a disciplinare i settori più vari della vita civile, spiegano anche il ricorso sempre meno raro a sentenze di tipo interpretativo, nelle quali si addita la soluzione ermeneutica che, facendo salvo il sistema in ossequio al principio di conservazione dei valori giuridici, lo rende immune da censure sul piano della costituzionalità. Questo tipo di decisioni non è però esente da rischi, perché, da un lato, può far assumere alla Corte una funzione nomofilattica che non le appartiene e, dall’altro, può determinare l’insorgere di un nuovo contenzioso – specie dopo talune pronunce delle Sezioni unite penali della Corte Suprema di Cassazione in ordine alla portata vincolante delle sentenze costituzionali formalmente interpretative – ove i diversi organi giurisdizionali ritengano di non condividere la soluzione ermeneutica prescelta dalla Corte come l’unica costituzionalmente imposta.

Ove però il sistema non presenti spazi interpretativi di adeguamento al dettato costituzionale e ancorché tale opera di adattamento richieda l’intervento del legislatore, la Corte ha nei tempi più recenti ritenuto di dover incrementare i propri interventi di censura attraverso un uso più incisivo delle sentenze additive cosiddette di principio. Si è infatti in vari casi avvertito come insoddisfacente l’approdo alle pronunce di cosiddetta inammissibilità sostanziale, vale a dire quelle nelle quali, pur reputandosi fondato il dubbio di costituzionalità, non può nel caso specifico intravedersi una soluzione costituzionalmente obbligata, giacché la convalescenza della norma sul piano della relativa compatibilità con il dettato costituzionale presuppone una gamma di opzioni da riservare alle discrezionali scelte del legislatore. Da un lato, infatti, si è ritenuta una simile soluzione come sostanzialmente elusiva dei compiti spettanti alla Corte, considerato che la norma, ancorché viziata, continuerebbe comunque a "vivere" e produrre effetti nell’ordinamento sino alla sua eventuale modifica o soppressione, senza neppure una declaratoria espressa del relativo vizio; dall’altro, non si è potuto non constatare come, in numerosi casi, i puntuali e reiterati moniti rivolti al legislatore, in settori, anche, di estrema importanza, siano rimasti purtroppo inascoltati, dando così vita a situazioni di stallo evidentemente non compatibili con la salvaguardia di principi e valori fondamentali.

2. Passiamo ora, da queste riflessioni di carattere generale, a un esame paradigmatico della giurisprudenza costituzionale del 1999.

Anche nell’anno trascorso la Corte ha avuto occasione di ribadire la tutela accordata dalla Costituzione ai diritti inviolabili dell’uomo.

Va ricordata in proposito la sentenza n. 167, con la quale è stata dichiarata illegittima la norma del codice civile che non consentiva al giudice di concedere il passaggio coattivo su fondo altrui a favore di edifici destinati ad uso abitativo, quando la domanda risponde alle esigenze di accessibilità dei portatori di handicap: l’omessa considerazione di tali esigenze si traduceva nella lesione del diritto inviolabile ad una normale vita di relazione e, più in generale, del principio personalista che ispira la Carta costituzionale e pone come fine ultimo dell’organizzazione sociale lo sviluppo di ogni singola persona umana.

3.1. In tema di libertà personale, con sentenza n. 77 del 1997, la Corte aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 294, comma 1, e 302 c.p.p., nella parte in cui non prevedevano che, fino alla trasmissione degli atti al giudice del dibattimento (e, quindi, non soltanto - come contemplato dallo stesso art. 294 - nella fase delle indagini preliminari) il giudice deve procedere all’interrogatorio dell’imputato in stato di custodia cautelare in carcere immediatamente e comunque non oltre cinque giorni dall’inizio di esecuzione della misura, derivandone, in caso di mancato adempimento di tale dovere, la cessazione dell’efficacia della misura stessa, collegando direttamente un simile interrogatorio al diritto all’habeas corpus. La linea è stata ripresa nell’anno ora decorso dalla sentenza – additiva di principio - n. 32 che ha esteso l’obbligo di procedere all’interrogatorio della persona in stato di custodia cautelare in carcere fino all’apertura del dibattimento. L’assenza di una soluzione costituzionalmente obbligata quanto al giudice cui è demandato il compito di procedere all’interrogatorio, agli atti da utilizzare a tal fine ed al termine entro il quale l’interrogatorio deve essere espletato nonché alle conseguenze derivanti dal-l’inosservanza del termine, ha determinato la Corte a riservare al legislatore il compito di colmare le lacune conseguenti alla sua pronuncia. Un compito adempiuto con l’emanazione del decreto-legge 22 febbraio 1999, n. 20 (di quattro giorni successivo alla decisione della Corte), convertito dalla legge 21 aprile 1999, n. 109, statuendo che, fino alla dichiarazione di apertura del dibattimento, competente all’interrogatorio di garanzia è il giudice che ha deciso in ordine all’applicazione della misura cautelare.

3.2. I diritti di azione e di difesa rappresentano, come è ovvio, parametri che nei giudizi incidentali di costituzionalità vengono con maggior frequenza evocati a fondamento dei dubbi di legittimità avanzati dai vari organi rimettenti.

A proposito del diritto di azione, nella sentenza n. 26 si è ribadito, in tema di ordinamento penitenziario, che l’idea secondo la quale la restrizione della libertà personale comporterebbe conseguenzialmente il disconoscimento delle posizioni soggettive, attraverso un generalizzato assoggettamento all’organizzazione penitenziaria, è estranea all’ordinamento costituzionale, il quale si basa sul primato della persona umana e dei suoi diritti. Al riconoscimento della titolarità di diritti anche nei confronti della persona in vinculis, non può, dunque, non accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere innanzi ad un giudice in un procedimento di natura giurisdizionale. Un diritto, quindi, che, protetto dagli artt. 24 e 113 della Costituzione e da annoverarsi tra quelli inviolabili, non può essere ridotto alla mera possibilità di proporre istanze o sollecitazioni, fosse anche ad autorità appartenenti all’ordine giudiziario, destinate a una trattazione fuori delle garanzie procedimentali minime costituzionalmente dovute, quali la possibilità del contraddittorio, la stabilità della decisione e l’impugnabilità con ricorso per cassazione.

Il tema del diritto di difesa è stato affrontato sia sotto il profilo dell’autodifesa sia sotto quello della difesa tecnica. Nella sentenza n. 341 si è infatti assicurato per l’imputato muto, sordo o sordomuto, il diritto di farsi assistere gratuitamente da un interprete, scelto di preferenza tra le persone abituate a trattare con lui, al fine di poter comprendere l’accusa contro di lui formulata e di seguire il compimento degli atti cui partecipa.

Nella sentenza n. 342 è stato invece affrontato il tema della partecipazione al procedimento penale a distanza (la c.d. videoconferenza). Nella occasione si è in particolare esclusa la fondatezza della tesi secondo cui solo la presenza fisica nel luogo del processo potrebbe assicurare l’effettività del diritto di difesa, giacché ciò che conta, sul piano costituzionale, è che sia garantita l’effettiva partecipazione personale e consapevole dell’imputato al dibattimento e dunque che i mezzi tecnici, nel caso della partecipazione a distanza, siano del tutto idonei a realizzare quella partecipazione.

Nel quadro delle pronunce che si sono soffermate sulle garanzie volte ad assicurare l’effettività del diritto di difesa, si iscrive pure la sentenza n. 33, nella quale la Corte, chiamata nuovamente a pronunciarsi sulla disciplina istitutiva del patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti, ha dichiarato la illegittimità costituzionale della norma che, per i consulenti tecnici, limitava gli effetti della ammissione al patrocinio a spese dello Stato ai casi in cui è disposta perizia. Si è infatti osservato che, ove l’accertamento da compiersi fosse compreso tra quelli che richiedono il possesso di particolari cognizioni tecniche e tuttavia il giudice non ritenesse di nominare un perito, l’imputato privo di mezzi non potrebbe giovarsi dell’assistenza di un consulente, neppure in circostanze estreme nelle quali essa apparisse essenziale e non meno decisiva, per l’effettività della sua difesa, dell’apporto professionale dell’avvocato.

3.3. In numerose sentenze è stato affrontato il tema della tutela della famiglia con riferimento a diverse problematiche e ai diversi rapporti che in essa trovano il loro fulcro.

Per quel che riguarda i rapporti tra i coniugi, con particolare riferimento al relativo trattamento tributario, va ricordata la sentenza n. 41, nella quale la Corte, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione che escludeva la prova contraria diretta a superare la presunzione di liberalità dei trasferimenti immobiliari fra coniugi e l’assoggettamento al relativo regime fiscale, ha incentrato il suo esame sulla non più attuale validità della massima di esperienza su cui si fondava la scelta legislativa della presunzione assoluta, rappresentata dalla considerazione che nella maggior parte dei casi il vincolo di coniugio fosse indice di assenza di onerosità. Il crescente numero delle separazioni legali o di fatto fra coniugi e l’acquisita capacità economica autonoma da parte di ciascun coniuge inducono a ritenere che quell’assioma non trovi più riscontro nella realtà sicché l’esclusione della prova contraria diretta a superare la prefigurata presunzione non è oggi più ragionevole, oltre a ledere anche il principio di capacità contributiva portando a legare l’applicazione di un regime impositivo particolarmente oneroso ad una condizione personale, quella di coniuge, anziché ad un effettivo indice di ricchezza.

Nella sentenza – interpretativa - n. 419 la Corte, dopo aver ribadito che la solidarietà coniugale si manifesta anche attraverso l’attribuzione del diritto alla pensione di riversibilità, ha precisato che, nell’ipotesi in cui abbiano diritto alla suddetta pensione sia il coniuge superstite sia l’ex coniuge al quale la sentenza di scioglimento o di cessazione degli effetti civili del matrimonio abbia riconosciuto il diritto all’assegno di divorzio, il criterio di ripartizione della prestazione non deve essere basato esclusivamente sulla durata dei rispettivi rapporti matrimoniali. Pur dovendo riconoscersi a tale elemento valore preponderante, non può escludersi l’applicazione di correttivi del mero calcolo aritmetico che consentano la comparazione delle situazioni di bisogno di coloro che concorrono nella ripartizione stessa.

In materia di rapporti di filiazione, con la sentenza n. 170 la Corte ha stabilito che, per essere conforme alla Costituzione, l’azione di disconoscimento della paternità per l’ipotesi di impotenza di generare deve decorrere dal giorno in cui, rispettivamente marito e moglie, sono venuti a conoscenza dell’impotenza. In presenza dell’incolpevole ignoranza di un elemento costitutivo quale è l’incapacità di generare, la prevista decorrenza dell’azione dalla nascita risulta irragionevole e lesiva della tutela giurisdizionale dei diritti. Né, secondo la Corte, merita apprezzamento l’obiezione che il figlio è esposto alla perdita del proprio status a distanza di tempo, poiché la crescente considerazione nella legislazione e nella giurisprudenza del favor veritatis rispetto al favor legitimitatis non è in conflitto con il favor minoris. Infatti, la verità biologica della procreazione è una componente essenziale dell’interesse del minore che ha diritto alla propria identità sotto il profilo dell’affermazione di un rapporto di filiazione veridico.

Con la sentenza n. 283 la Corte - riprendendo i principi che garantiscono la protezione dei minori già affermati in relazione ad un coniuge adottante - è nuovamente intervenuta sulla disciplina dell’adozione. Ha stabilito che il giudice può disporre l’adozione quando l’età di entrambi i coniugi adottanti superi di oltre quaranta anni l’età dell’adottando, sempre che il divario di età si mantenga in quello che solitamente intercorre tra genitori e figli e che dalla mancata adozione derivi un danno grave e non altrimenti evitabile per il minore.

3.4. Il diritto alla salute è stato affrontato nella sentenza – additiva di principio - n. 309, con la quale la Corte ha ritenuto in contrasto con la Costituzione la negazione di qualsiasi forma di assistenza sanitaria ai cittadini che, trovandosi all’estero per motivi diversi dal lavoro o dalla fruizione di borse di studio, versino in disagiate condizioni economiche. L’intervento di principio, ritenuto indispensabile per colmare l’assoluto vuoto di tutela, si è accompagnato al riconoscimento che sono rimesse al bilanciamento legislativo le scelte in ordine alla definizione del livello di tutela da accordare e all’individuazione delle cautele idonee a evitare che il diritto alle cure gratuite per l’indigente all’estero trasmodi in un diritto dei cittadini di rifiutare le cure offerte in Italia per curarsi all’estero.

3.5. Del delicato tema del riconoscimento della libertà sindacale agli appartenenti alle Forze armate si è occupata la sentenza n. 449 che ha ritenuto legittima la disciplina che vieta in ambito militare la costituzione di forme associative di tipo sindacale e l’adesione ad associazioni sindacali già esistenti. Secondo la Corte l’ordinamento deve assicurare forme di salvaguardia dei diritti fondamentali spettanti ai singoli militari quali cittadini, anche per la tutela di interessi collettivi, ma ciò non deve avvenire necessariamente attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali la cui attività potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità che contraddistinguono le Forze armate.

Fra le decisioni che hanno fatto riferimento alla tutela del diritto al lavoro può ricordarsi la sentenza n. 330. A proposito della normativa finalizzata a disincentivare lo svolgimento di attività professionale extramuraria da parte dei medici del Servizio sanitario nazionale in regime di tempo pieno, si è affermato che, nel quadro di un’evoluzione legislativa diretta a conferire maggiore efficienza all’organizzazione della sanità pubblica anche attraverso innovazioni del rapporto di lavoro dei dipendenti, non appaiono irragionevoli né la previsione di limiti all’esercizio dell’attività libero-professionale dei suddetti medici né la riduzione del relativo trattamento retributivo riferita ad una sua componente (l’indennità di tempo pieno): tale riduzione non collide necessariamente con il principio costituzionale che garantisce al lavoratore una retribuzione che, nella sua globalità, gli consenta un’esistenza libera e dignitosa.

Della tutela della lavoratrice madre la Corte si è occupata nelle sentenze n. 270 e n. 271.

In entrambe la Corte ha ribadito il principio - che trova fondamento nelle norme costituzionali, è alla base della legislazione protettiva e deve guidare l’interprete - secondo cui l’astensione obbligatoria è posta a tutela della madre, del bambino e del rapporto che tra i due si instaura, anche in riferimento alle esigenze di carattere relazionale ed affettivo.

Per l’ipotesi di parto prematuro, con la prima sentenza – additiva di principio – la Corte ha ritenuto in contrasto con la Costituzione la mancata previsione di una decorrenza dei termini del periodo di astensione obbligatoria idonea ad assicurare adeguata tutela in un momento in cui il bambino ha bisogno dell’assistenza a casa dopo le cure nelle strutture ospedaliere. Sottolineato che spetta al legislatore la scelta tra le diverse soluzioni possibili, quali l’ingresso del neonato nella casa familiare o la data presunta del parto, con l’accertare l’illegittimità la Corte ha rimesso al giudice - nelle more dell’intervento legislativo - il potere di individuare la regola idonea nel complessivo sistema normativo.

Con la seconda sentenza, la Corte è intervenuta sul quantum dell’indennità di maternità, per il caso di trasformazione concordata del rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno per un periodo coincidente in parte con quello dell’astensione obbligatoria, affermando in via interpretativa il principio della retribuzione più favorevole alla lavoratrice madre. In tale contesto la Corte ha ribadito che, per assicurare la funzione della madre nei confronti del bambino, occorre rimuovere gli ostacoli di ordine economico che renderebbero in concreto più difficile per la donna lo svolgimento del proprio insostituibile ruolo.

3.6. La garanzia della tutela previdenziale è stata oggetto di numerose pronunce della Corte; fra di esse merita di essere ricordata la sentenza n. 416 nella quale si è affermata la non arbitrarietà di interventi legislativi tendenti a disincentivare il conseguimento della pensione di anzianità anche nella considerazione delle esigenze di bilancio. Ciò in adesione al consolidato orientamento interpretativo secondo cui la suddetta garanzia, proprio perché legata allo stato di bisogno, deve considerarsi di per sé riservata alle pensioni che trovano la loro causa nella cessazione dell’attività lavorativa per ragioni di età e non anche a quelle il cui presupposto consista nel mero svolgimento dell’attività stessa per un tempo determinato. Ai suddetti interventi legislativi può anche essere attribuita efficacia retroattiva, purché però la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti fra i quali è da comprendere l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che, quale essenziale elemento dello Stato di diritto, non può essere leso da disposizioni retroattive le quali trasmodino in un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti.

3.7. Con riferimento alla tutela della libertà di iniziativa economica privata, nella sentenza n. 405, a proposito dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, la Corte, dopo aver ribadito che la relativa legge è strutturata in modo da contemperare razionalmente i vari interessi in gioco assicurando al lavoratore una tutela efficace, ha sottolineato che l’esercizio di attività imprenditoriale, ove si traduca in un illecito penale, non può essere privo di obblighi risarcitori in sede civile, visto che la Costituzione limita espressamente la tutela dell’iniziativa economica privata quando questa ponga in pericolo la "sicurezza" del lavoratore.

Con la sentenza - additiva di principio - n. 179, la Corte ha ritenuto in contrasto con l’art. 42, terzo comma, della Costituzione, le norme della legge urbanistica che consentivano all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o comportanti l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo. La necessità - derivante dalla molteplicità delle soluzioni ipotizzabili - di un intervento del legislatore, che provveda a fissare i criteri e le modalità di liquidazione dell’indennizzo, non esclude, tuttavia, che il giudice possa comunque ricavare dall’ordinamento le regole per la liquidazione del risarcimento del pregiudizio subito dalla rinnovazione o dal protrarsi del vincolo.

3.8. In campo penale e con specifico riferimento alle cause di non punibilità, la sentenza n. 101 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 376, primo comma, cod. pen., nella parte in cui non prevedeva la ritrattazione come causa di non punibilità per chi renda false dichiarazioni alla polizia giudiziaria, mentre tale causa di non punibilità è invece sancita quando le dichiarazioni ritrattate siano state rese direttamente al pubblico ministero. L’irrazionalità era evidente, posto che l’assunzione di informazioni sia che avvenga direttamente da parte del pubblico ministero sia che avvenga per il tramite della polizia giudiziaria a ciò delegata, costituisce una medesima attività esercitata con modalità diverse.

Sempre nel panorama delle cause di non punibilità, ma stavolta anche con riflessi sul diritto di difesa, si iscrive la sentenza n. 380, nella quale si è ritenuto che l’esimente prevista dall’art. 598 cod. pen., in base alla quale è stabilita la non punibilità per le offese contenute in scritti o discorsi pronunciati dal difensore dell’imputato e concernenti l’oggetto della causa, trovi applicazione anche nell’ipotesi in cui le offese siano arrecate all’onore o al prestigio del pubblico ministero in udienza altrimenti punibili ai sensi dell’art. 343 cod. pen. Si è in proposito osservato che, ove diversamente interpretata, la disposizione in esame verrebbe incoerentemente a limitare la garanzia cui essa è preordinata. Per un verso, infatti, l’assoluta libertà di espressione sarebbe assicurata ad una sola delle parti in giudizio, giacché l’esimente opererebbe per le espressioni usate dal pubblico ministero ma non per quelle del difensore; sotto altro profilo, la libertà difensiva, che lo stesso legislatore ha voluto fosse esercitata senza remora alcuna, verrebbe garantita solo parzialmente e nei confronti di alcuni soggetti.

In materia penitenziaria, proseguendo nel filone giurisprudenziale già aperto con la sentenza n. 445 del 1997, ove venne affermato il principio secondo il quale non può essere ostacolato il raggiungimento della finalità rieducativa, prescritta dall’art. 27 della Costituzione, con il precludere l’accesso a determinati benefici o a determinate misure alternative in favore di chi, al momento in cui è entrata in vigore una legge restrittiva, abbia realizzato tutte le condizioni per usufruire di quei benefici o di quelle misure, con la sentenza n. 137 è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4-bis dell’ordina-mento penitenziario nella parte in cui non prevedeva che il beneficio del permesso premio possa essere concesso ai condannati che, prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 306 del 1992, abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato al beneficio richiesto e sempreché per essi non sia stata accertata la sussistenza di collegamenti attuali con la criminalità organizzata.

In relazione al tempo necessario per accedere all’istituto della liberazione condizionale ed alla influenza su questo della collaborazione prestata, secondo le innovazioni introdotte con il d.l. n.152 del 1991, la sentenza n. 89 ha chiarito che è irrilevante ai fini del beneficio se la mancata collaborazione derivi da volontà o da impossibilità. Altrimenti opinando si determinerebbe, infatti, un trattamento sanzionatorio più blando, non in funzione di un comportamento positivo, ma in ragione della semplice impossibilità di prestarlo, con evidente compromissione del parametro della ragionevolezza.

In tema di processo penale, nella sentenza n. 428 si è esclusa l’illegittimità costituzionale dell’incidente probatorio destinato a raccogliere le dichiarazioni dell’indagato su fatti concernenti la responsabilità di altri e le dichiarazioni delle persone indicate nell’art. 210 cod. proc. pen., secondo le modifiche introdotte dalla legge n. 267 del 1997, anche dopo la sentenza n. 361 del 1998. Si è infatti osservato che quest’ultima sentenza non ha reso irragionevole la deroga ai principi della immediatezza e dell’oralità introdotta dal legislatore nel 1997, in quanto la deroga rimane pur sempre giustificata dalle particolarità della prova in questione, caratterizzata dal fatto di riguardare dichiarazioni rese da soggetti aventi la qualità di coimputato o di imputato in un procedimento connesso e dall’avere per oggetto circostanze relative alla responsabilità di altri. Pertanto, la disciplina che, a prescindere dal presupposto della non rinviabilità al dibattimento, consente di assicurare anticipatamente la formazione di tale prova, rende le parti e la difesa maggiormente garantite anche nella ipotesi in cui in dibattimento il dichiarante rifiuti di rispondere.

3.9. In tema di dipendenti pubblici, di rilievo è la sentenza n. 1 che ha ritenuto contrastanti con la Costituzione le procedure di riqualificazione per l’accesso alla settima qualifica funzionale dell’Amministrazione finanziaria. Richiamato il generale contesto della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico e l’esigenza di razionalizzazione, che lega in un rapporto di funzionalità la materia delle assunzioni e della progressione nelle qualifiche con la definizione delle piante organiche e i carichi di lavoro, la Corte ha ribadito che il concorso pubblico resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità. Principio che vale per il passaggio ad una fascia funzionale superiore, con la conseguenza che non si giustifica la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo.

La sentenza – interpretativa - n. 206 ha ritenuto non illegittima la previsione della sospensione obbligatoria dalla funzione o dall’ufficio del dipendente rinviato a giudizio per delitti di criminalità organizzata. La Corte, dopo aver individuato l’esigenza cautelare cui risponde la misura nella protezione dell’interesse pubblico a che il rapporto di fiducia dei cittadini verso l’amministrazione non sia incrinato, ha sottoposto la misura medesima a rigoroso scrutinio di ragionevolezza, sotto il profilo della congruenza rispetto all’esigenza anzidetta, giungendo ad esito positivo in considerazione della ratio della normativa, che è quella di prevenire l’inquinamento delle amministrazioni da parte delle organizzazioni criminali, cioè di salvaguardare interessi fondamentali dello Stato. Si è, infine, precisato che l’interpretazione del quadro normativo consente di escludere che la sospensione operi a tempo indeterminato, dovendo essa cessare a seguito di sentenza, anche non definitiva, di non doversi procedere o di proscioglimento, e comunque allo scadere del termine di cinque anni.

4.1. In tema di leggi di sanatoria, va ricordata la sentenza n. 14, la quale, dopo aver ribadito che tali leggi non sono costituzionalmente precluse in via di principio ma che tuttavia la loro giustificazione deve essere sottoposta a scrutinio particolarmente rigoroso, ha ritenuto illegittima la norma che operava la convalida delle posizioni giuridiche ed economiche attribuite al personale dirigenziale dell’Azienda autonoma di assistenza al volo e al traffico aereo generale e le rendeva così intangibili in sede giurisdizionale. Nella disciplina in esame non era dato infatti di rinvenire altra ratio che quella della sanatoria per se stessa, con l’unico scopo di stabilizzare situazioni già ritenute illegittime dal giudice amministrativo, al di fuori di ogni rapporto strumentale con la struttura e le finalità dell’ente, con effetti premiali palesemente ingiustificati.

La Corte ha costantemente affermato che il legislatore può, salve le note riserve in materia penale, emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione però che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti. Nel ribadire tale orientamento, la sentenza n. 229 ha ritenuto non illegittima la norma che, in via di interpretazione autentica, riconosce natura ordinatoria al termine per la liquidazione delle imposte dovute in base al controllo formale delle dichiarazioni.

4.2. Nel corso del 1999 si è svolto un unico giudizio di ammissibilità di referendum, deciso in senso positivo con la sentenza n. 13.

La Corte ha ritenuto che la richiesta di abrogazione parziale della legge elettorale della Camera dei deputati, relativamente alla attribuzione con metodo proporzionale del 25 per cento dei seggi, rispondesse a tutti i requisiti più volte individuati dalla giurisprudenza costituzionale, anche con specifico riferimento alla materia elettorale. In particolare, il quesito era formulato in modo tale da consentire l’immediata applicabilità del sistema di risulta, così da soddisfare l’indispensabile condizione della possibilità di rinnovazione in qualsiasi momento dell’organo rappresentativo; era poi da escludere il carattere manipolativo o surrettiziamente propositivo del referendum, in quanto la disciplina oggetto di abrogazione veniva sostituita non con altra assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo, bensì utilizzando un criterio (attribuzione dei seggi in base alla cifra individuale di ciascun candidato) già esistente nel sistema, sia pure in via residuale.

4.3. In tema di ordinamento della Repubblica sono significative le pronunce relative all’insindacabilità parlamentare.

Con la sentenza n. 252 la Corte ha precisato che competono alla Camera cui il parlamentare appartiene al momento del fatto i poteri connessi alla prerogativa dell’insindacabilità ed, innanzitutto, il potere di valutare la riconducibilità delle opinioni all’esercizio delle funzioni parlamentari. Nessun rilievo ha, quindi – a differenza di quanto si verifica per la prerogativa di cui al secondo comma dell’art. 68 della Costituzione – la qualità che il soggetto rivesta nel momento in cui è chiamato in giudizio.

Nella sentenza n. 329 e nella sentenza n. 417, la Corte si è soffermata sul nesso che deve intercorrere tra i comportamenti di chi sia membro delle Camere e l’esercizio della funzione parlamentare in ordine alla prerogativa di insindacabilità per le opinioni espresse. Per evitare che l’immunità si trasformi, da esenzione da responsabilità legata alla funzione, in condizione personale, l’atto o le opinioni per le quali non si può essere chiamati a rispondere devono integrare manifestazioni dell’esercizio di funzioni parlamentari, le quali non si estrinsecano in ogni attività, sia essa pure politica, del soggetto titolare di quelle funzioni.

Con la prima sentenza la Corte ha annullato la delibera di insindacabilità, perché adottata sulla base dell’erroneo presupposto che la prerogativa costituzionale si estende ad ogni attività politica lato sensu intesa, comprensiva di comportamenti posti in essere fuori della sede parlamentare, senza essere esclusa da giudizi "oggettivamente pesanti".

Con la seconda sentenza la Corte ha riconosciuto che correttamente la Camera aveva deliberato l’insindacabilità, avendo ricondotto le opinioni espresse nel complessivo contesto parlamentare e, in particolare, nello svolgimento di un dibattito politico.

Né è da dimenticare che, in riferimento alle prerogative garantite ai componenti del Consiglio regionale dall’art. 122, quarto comma, della Costituzione, con la sentenza n. 391 la Corte ha ribadito il principio secondo cui l’immunità si estende a quei comportamenti che, pur non rientrando tra gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l’esercizio delle attribuzioni proprie dell’organo di appartenenza, ritenendo ricompresa nella guarentigia la riproduzione sulla stampa di interpellanze e interrogazioni.

La sentenza n. 121 si sofferma sui rapporti tra potere esecutivo ed autorità giudiziaria in un conflitto sorto nell’ambito del contenzioso occasionato dalla c.d. "multiterapia Di Bella". La Corte ha ritenuto anomalo l’esercizio dei poteri istruttori dell’organo giurisdizionale, che aveva disposto l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio sui pazienti – diversi dai ricorrenti nei giudizi di merito – finalizzata ad accertare in via generale la validità terapeutica della cura. E, in particolare, ha riscontrato l’indebita interferenza nella sfera delle attribuzioni spettanti agli organi tecnico-scientifici preposti alla sperimentazione dei farmaci.

Sul più generale tema della natura degli atti oggetto della giurisdizione sui conflitti si è soffermata, per la prima volta, la sentenza n.457. La Corte ha sottolineato che il conflitto è a garanzia dell’ordine costituzionale delle competenze, quale che possa essere la natura dell’atto cui sia ascrivibile la lesione delle medesime, con la conseguenza che l’ammissibilità dello stesso non può essere negata in considerazione della natura legislativa degli atti ai quali è riferita la pretesa lesione. Peraltro, dal valore generale del giudizio incidentale come mezzo per sottoporre le leggi al controllo di costituzionalità deriva che il conflitto deve escludersi ogni qual volta la legge – da cui derivi la violazione delle competenze – sia denunciabile in via incidentale.

4.4. Sul versante del processo amministrativo, la sentenza n. 427 ha operato, attraverso lo schema della pronuncia interpretativa, una ricostruzione dello speciale sistema di definizione del giudizio modellato, in tema di opere pubbliche, dall’art. 19 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135. Si è in proposito osservato che non sussiste alcuna esigenza costituzionale che la facoltà del giudice di decisione immediata del ricorso debba essere subordinata ad una specifica e concorde richiesta delle parti o ad una separata fissazione della discussione del ricorso. Pertanto, nessuna illegittimità è ravvisabile nel caso in cui è la stessa norma di legge a prevedere che, per determinate materie, la fissazione della camera di consiglio per l’esame della domanda di sospensiva comporti, di diritto, che il giudice possa definire il giudizio immediatamente con sentenza, in modo da rendere irrilevante la pronuncia sulla fase cautelare, trattandosi di sentenza provvista di esecutività. La peculiarità della materia giustifica la deroga al regime ordinario dei termini processuali, in analogia a quanto previsto anche in altri settori normativi, per raggiungere obiettivi di celerità processuale. In merito alle esigenze di salvaguardia del diritto di difesa e della posizione dei terzi che le modalità abbreviate del giudizio potrebbero compromettere, si è osservato che il requisito della "immediatezza" della decisione del giudizio non costituisce un vincolo inderogabile per il giudice, il quale, dunque, è chiamato a valutare se il contraddittorio debba estendersi ad altre parti o se debbano disporsi mezzi istruttori.

5. Con le sentenze n. 168 e n. 169 la Corte si è occupata, sotto il profilo della ripartizione di competenze tra lo Stato e le regioni, del regime di protezione della fauna selvatica, con particolare riferimento al potere di apportare deroghe alle misure di conservazione degli uccelli selvatici previsto dall’art. 9 della direttiva comunitaria 79/409/CEE.

Con la prima pronuncia la Corte ha dichiarato illegittime alcune leggi regionali che disciplinavano il detto potere di deroga. Dopo aver ribadito il carattere di norme fondamentali di riforma economico-sociale delle disposizioni legislative statali che individuano le specie cacciabili e di quelle ad esse strettamente connesse, in quanto sussiste un interesse unitario non frazionabile alla uniforme disciplina dei vari aspetti inerenti al nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, la Corte ha affermato che l’esercizio del potere di deroga può incidere su tale nucleo minimo e non può, quindi, prescindere da una previa normativa nazionale che dia attuazione – peraltro facoltativa – alla direttiva comunitaria, garantendo su tutto il territorio statale un uniforme ed adeguato livello di protezione.

La coeva sentenza n. 169, nel ribadire tali principi, ha precisato che lo Stato, ove ritenga di intervenire, deve adottare lo strumento legislativo, non essendo sufficiente un semplice decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (che è stato, di conseguenza, annullato su ricorso di alcune regioni); il decreto presidenziale, sia a considerarlo atto di natura regolamentare, sia a reputarlo atto di indirizzo e coordinamento, era comunque, nella fattispecie, illegittimo in assenza del necessario fondamento legislativo.

Il carattere di norme espressive di principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione - come tali vincolanti per le regioni a statuto ordinario - è stato riconosciuto dalla sentenza n. 171 alle disposizioni della legge n. 662 del 1996 che disciplinano il rapporto d’impiego part-time dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Esse, anche attraverso la nuova regolamentazione delle incompatibilità, perseguono l’obiettivo del completamento del processo di omologazione tra il rapporto d’impiego con le amministrazioni suddette e il rapporto di lavoro subordinato privato, in un quadro di riforma che si fonda sull’interesse nazionale al riequilibrio della finanza pubblica ed alla migliore efficienza e qualità delle prestazioni rese ai cittadini.

Per quanto concerne, infine, il tema dell’attuazione delle direttive comunitarie nel quadro dei rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, la sentenza n. 425 ha chiarito che, sotto il profilo del rispetto delle competenze regionali e provinciali, l’attuazione delle direttive in via regolamentare da parte del Governo è ammissibile poiché le norme statali attuative (doverose per assicurare l’adempimento degli obblighi di natura comunitaria) sono cedevoli di fronte a diverse scelte normative regionali e provinciali nei limiti in cui queste siano costituzionalmente e statutariamente legittime; sotto il profilo, poi, del rispetto del principio di legalità, l’attuazione regolamentare è ammissibile in quanto non vincoli le regioni e le province al di là di quanto già non discenda dagli obblighi comunitari e i poteri che prevede si inseriscano in compiti già affidati in via generale in capo alle autorità considerate.

6. La mia rassegna della giurisprudenza della Corte nel 1999 deve arrestarsi qui, per non togliere altro spazio ai giornalisti; ma, prima ancora di cedere a loro il microfono, desidero porgere un cordiale saluto a tutto il personale e, in modo speciale, ai direttori e ai capi-ufficio, ringraziandoli per l’intelligente impegno profuso nell’assolvimento delle loro delicate funzioni, sotto la guida illuminata del nuovo Segretario generale, Dott. Pasquale Ciccolo, al quale esprimo – certo di interpretare i sentimenti dell’intero Collegio – il massimo apprezzamento per l’opera sinora svolta e l’augurio più vivo di poterla proseguire, con il medesimo entusiasmo, nel futuro. La riconoscenza profonda mia e di tutti i Giudici della Corte vada infine agli assistenti di studio, quotidianamente partecipi della nostra fatica e senza il cui apporto di studi e di ricerche lo svolgimento della mole di lavoro a cui la Corte fa fronte non sarebbe neanche pensabile.