INCONTRO CON STAMPA DEL
PRESIDENTE GUSTAVO ZAGREBELSKY
Palazzo della Consulta, 2 aprile
2004
Osservazioni generali
1. Il giudizio in via incidentale
1.1. Considerazioni introduttive
1.2. La nozione di “giudice”
e di “giudizio”
1.3. Rapporto tra
giudizio di costituzionalità e giudizio a quo
1.4. Il carattere concreto del
giudizio incidentale. La rilevanza
1.5. La non manifesta infondatezza
1.6. La
determinazione del thema decidendum da parte del giudice a quo
1.7. L’oggetto del giudizio.
Il trasferimento della questione
1.8. Il parametro del giudizio
1.9. L’intervento
dei terzi nel giudizio incidentale
1.10. Ambito delle conoscenze
acquisibili dalla Corte
1.11. Interpretazione conforme a
Costituzione, diritto vivente, potere interpretativo dei giudici
1.12. Le decisioni interpretative di
rigetto
1.13. Le decisioni di accoglimento, le decisioni manipolative,
l’inammissibilità per discrezionalità del legislatore,
l’illegittimità consequenziale
1.14. Moniti al legislatore
1.15. La
restituzione degli atti al giudice a quo
1.16. Il giudicato costituzionale
2. Il giudizio in via principale
2.1. Considerazioni introduttive; il
sopravvenire del nuovo Titolo V
2.2. L’impugnativa di
“leggi statutarie” delle regioni speciali
2.3. La “scissione dei
ricorsi”
2.4. I soggetti ricorrenti
2.5. L’intervento dei terzi nel
giudizio principale
2.6. La genericità
e la sufficienza del ricorso
2.7. L’impugnazione di
un’intera legge
2.8. La determinazione
dell’oggetto del ricorso nella delibera del Consiglio dei ministri
2.9. Il parametro del giudizio
2.10. La “parità delle
armi” tra Stato e regioni dopo la riforma del Titolo V
2.11. Il permanere del peculiare
meccanismo di impugnazione delle leggi regionali
siciliane
2.12. Le ordinanze di cessazione della
materia del contendere e di estinzione del giudizio
2.13. Altri tipi di decisione nel
giudizio principale
1. Il conflitto di
attribuzioni tra Stato e regioni
1.
Considerazioni
introduttive
1.2. Il profilo soggettivo
1.3. Il profilo oggettivo:
l’atto lesivo
1.4. La definizione del giudizio
2. Il conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato
2.1. Considerazioni introduttive
2.2. La fase di delibazione
2.3. I profili soggettivi
2.4. I profili oggettivi: in
particolare, il conflitto su atti legislativi
2.5. Aspetti processuali
2.6. Il problema
della riproponibilità del conflitto già dichiarato improcedibile
3. L’ammissibilità del
referendum abrogativo
3.1. La partecipazione al giudizio di ammissibilità del referendum
3.2. I requisiti attinenti alla
formulazione del quesito
III. Il contenuto delle decisioni
1. Le fonti del diritto
1.1. Leggi retroattive e di interpretazione autentica
1.2. Leggi provvedimento
1.3. Decreti-legge
1.4. Leggi di delegazione e decreti
legislativi
1.5. Norme di attuazione
degli statuti speciali
1.6. Regolamenti statali
1.7. Diritto comunitario
1.8. Diritto internazionale
1.9. Aspetti di drafting
dei testi normativi
2.
Diritti e doveri dei cittadini
2.1. Il principio di
eguaglianza
2.2 Diritti inviolabili
2.3. Libertà personale
2.4. Autonomia dei privati
2.5. Libertà religiosa
2.6. Libertà di informazione
2.7. Prestazioni patrimoniali
imposte
2.8. Diritto di azione
e di difesa. Giusto processo
2.9. Pene e misure di sicurezza.
2.10. Tutela della famiglia, della
maternità e del minore
2.11. Tutela della salute
2.12. Diritto al lavoro e giusta
retribuzione
2.13. Previdenza e assistenza
2.14. Iniziativa economica privata
2.15. Proprietà
2.16. Accesso alle cariche elettive
2.17. Voto degli italiani
all’estero
2.18. Tributi
2.
Ordinamento della Repubblica
3.1. Il parlamento
3.2. La necessità di copertura
finanziaria (art. 81, comma 4, Cost.)
3.3. Pubblica amministrazione e pubblico impiego (art. 97 Cost.)
3.4. Consiglio superiore della
magistratura
4. La riforma del Titolo V
4.1. Considerazioni introduttive
4.2. L’autonomia statutaria
4.3. Gli organi della regione
4.4. La potestà legislativa
regionale
4.4.1. La
possibilità per lo Stato di attrarre competenze legislative al di fuori
dell’art.117, comma
4.4.2 Rapporti tra legge statale e legge regionale
4.4.3. La definizione delle materie:
aspetti generali
4.4.4. La definizione delle materie:
l’art.117, comma 2
4.4.5. La potestà
legislativa concorrente (art.117, comma 3)
4.4.6. La potestà
legislativa regionale residuale (art.117, comma 4)
4.4.7. Le competenze delle regioni a
statuto speciale (art.10 legge cost. 3/2001)
4.4.8. Diritto comunitario e
competenze regionali
4.4.9. Regolamenti governativi e
competenze regionali (art.117, comma 6)
4.4.10. Il potere
estero (art.117, comma 9)
4.4.11. Le funzioni amministrative
4.4.12. L’autonomia
finanziaria
4.4.13. Il potere sostitutivo
4.4.14. Le modifiche territoriali
Osservazioni generali
Nel corso del 2003
In un solo caso (sentenza 116) si
riscontra la mancata coincidenza tra giudice relatore e giudice
redattore della pronuncia.
Le decisioni hanno riguardato per il
65,18% giudizi in via incidentale, per il 14,92% giudizi in via principale, per
il 6,02% conflitti tra Stato e regioni, per l’11,51% conflitti tra poteri
dello Stato, per l’1,57% giudizi di ammissibilità
del referendum abrogativo. Tre ordinanze sono di correzione di
errori materiali.
Lo spazio assunto dal giudizio
principale risulta più evidente considerando
esclusivamente il numero delle sentenze. Infatti, su
un totale di 134 sentenze, il 40,29% è emesso nel giudizio incidentale, il
35,92% nel giudizio principale, il 13,43% nei conflitti tra Stato e regioni, il
5,22% nei conflitti tra poteri dello Stato, il 4,47% nel giudizio
sull’ammissibilità del referendum abrogativo.
Comparando questi dati con quelli
degli ultimi anni risulta che, in un contesto
caratterizzato dalla diminuzione del numero totale delle pronunce (erano state
471 nel 1999, 592 nel 2000, 447 nel 2001, 535 nel 2002), il rapporto tra
ordinanze e sentenze, pur rimanendo in linea con la tendenza, presente fin
dalla metà degli anni ’90, alla progressiva riduzione del numero delle
sentenze (nel triennio 1999-2001 le sentenze hanno costituito il 31,85% del
totale delle decisioni, mentre nel 2002 sono state il 25,23%), vede una netta
ripresa della percentuale delle sentenze, che non pare imputabile al giudizio
incidentale (nel cui ambito le sentenze rappresentano nel 2003 il 21,68%, a
fronte di una media del triennio 1999-2001 del 24,37% e del 20% nel 2002).
L’incremento percentuale delle
sentenze si collega essenzialmente alla riduzione del peso del giudizio
incidentale, e alla crescita di quello degli “altri giudizi”, nel
cui ambito la quasi totalità delle pronunce è rappresentata da sentenze.
Anche qui, può aiutare una comparazione
diacronica.
Le pronunce emesse nel giudizio
incidentale, limitandosi a considerare i dati successivi al periodo del c.d.
“smaltimento dell’arretrato” (seconda metà degli anni
’80), hanno oscillato, nel periodo 1987-2001, tra il 76,84% (nel 1988) e
il 90,04% (nel 1987), rappresentando mediamente oltre i 4/5 di tutte le
decisioni della Corte (l’84,29% nel 2002). Nel giudizio principale, la percentuale media è stata del 7,17%,
con oscillazioni che vanno dal 2,76% del 1998 all’11,14% del 1988, mentre
nel 2002 ci si è attestati sul 5,6%. Quanto ai conflitti Stato-regioni, anche qui, a fronte di una media di circa il
5% si sono registrate notevoli oscillazioni, dal 2,19% del 2000 all’11,06% del 1988 (il 2,24% nel 2002). Circa i
conflitti tra poteri, la media di tutto il periodo è intorno al 6%, ma si
registra una crescita pressoché costante (8% nel triennio 1999-2001, 7,28% nel
2002). Le percentuali riguardanti le pronunce
sull’ammissibilità del referendum abrogativo sono meno facilmente
inquadrabili in tendenze della giustizia costituzionale, dipendendo da vicende
politiche, ciascuna delle quali presenta caratteri a sé.
L’attività della Corte nel
corso del 2003 è stata quindi dedicata, per larga parte, al contenzioso Stato-regioni (cui si riferisce quasi il 50% delle
sentenze, se si sommano i dati del giudizio principale e del conflitto tra
enti). Tra le due grandi funzioni che caratterizzano gli organi della giustizia
costituzionale (e che ne hanno connotato, storicamente, l’origine), ovvero quella di arbitraggio della ripartizione delle
competenze e quella di difesa costituzionale delle libertà, prevale, forse per
la prima volta nella storia della Corte costituzionale italiana, la funzione
arbitrale.
Il merito delle decisioni rispecchia
pienamente il grande rilievo, anche qualitativo,
assunto dal giudizio sui rapporti tra Stato e regioni.
Infatti, come si vedrà, le pronunce relative ai “diritti e doveri dei cittadini”,
che sono prevalentemente, anche se non esclusivamente, conseguenza del giudizio
incidentale, tendono a collocarsi nella linea di sviluppo di giurisprudenza
sperimentata e consolidata.
È il campo dei rapporti Stato-regioni quello in cui si possono rintracciare le
maggiori novità. La riforma del Titolo V, realizzata con la legge
costituzionale 3/2001, ha messo
Nel corso del 2002 la maggior parte
delle decisioni in questo settore aveva riguardato ricorsi promossi nella
vigenza del vecchio Titolo V, o problemi di diritto intertemporale, collegati
al sopravvenire del nuovo parametro costituzionale, in assenza, tra
l’altro, di disposizioni transitorie. Ė invece nel 2003 che si
affronta decisamente il merito delle questioni.
Definendo il riparto delle competenze, peraltro,
Quanto alle questioni pervenute alla
Corte nel corso del 2003, si tratta di ben 1196 ordinanze che promuovono
giudizi incidentali, di 98 ricorsi in via principale, di 15 ricorsi che
promuovono conflitti tra enti, di 22 ricorsi che promuovono conflitti tra
poteri dello Stato (cui vanno aggiunti 26 ricorsi ancora da delibare in sede di
giudizio di ammissibilità) e di un giudizio di
ammissibilità di referendum abrogativo. Un esame delle ordinanze di rimessione mostra, peraltro, che la maggior parte (ben il
56,35%, pari a 674 ordinanze) pone questioni relative alla
nuova disciplina dell’immigrazione, spesso identiche. Il 13,55% delle
questioni, inoltre, riguarda il processo penale e il 5,43% il
nuovo codice della strada. Volendo, su tale base, allungare uno sguardo
prospettico sul 2004, pertanto, pare di poter affermare che anche
nell’anno in corso la maggior parte dell’attività della Corte sarà
dedicata alla definizione dei rapporti Stato-regioni,
in piena continuità con quanto avvenuto nel 2003.
1. Il giudizio in via incidentale
1.1. Considerazioni introduttive
Nel 2003
Si tratta della cifra più bassa mai
riscontrata. Come si è detto, nel periodo 1987-2001, esse hanno
oscillato tra il 76,84% (nel 1988) e il 90,04% (nel 1987), rappresentando
mediamente oltre i 4/5 di tutte le decisioni della Corte (l’84,29% nel
2002).
54 sono sentenze (pari al 21,68%), mentre 195 sono ordinanze (78,32%). I dati
confermano la tendenza alla riduzione del numero delle sentenze rispetto a
quello delle ordinanze presente ormai dalla metà degli
anni ‘90: ad esempio nel triennio 1999-2001 nel giudizio incidentale
soltanto il 24,37% delle decisioni ha assunto la forma della sentenza (con un picco
negativo nel 2001, ove si è scesi sotto la soglia del 20%). Sempre più
frequenti sono le ordinanze che affrontano nel merito questioni sollevate per
la prima volta, esaminate in camera di consiglio in assenza di parti
costituite, dichiarandone, con ampiezza di argomentazioni,
la manifesta infondatezza.
Merita di sottolineare
che persiste, in alcuni casi, un fenomeno già riscontrato in passato, ovvero il
ritardo, a volte enorme, con il quale i giudici, specie quelli tributari,
trasmettono le ordinanze alla Corte: nella questione decisa con
l’ordinanza 57, l’ordinanza di rimessione,
emessa il 4 maggio del 1994, è stata trasmessa soltanto nel 2002! A differenza
di quanto accaduto in altre occasioni, in questo caso
1.2. La nozione di
“giudice” e di “giudizio”
A proposito della legittimazione a
sollevare questioni di costituzionalità, nel corso del 2003 meritano
segnalazione le questioni proposte da un notaio e da un consiglio comunale. La
questione sollevata da un notaio, chiamato a redigere un atto pubblico di
donazione, è stata dichiarata inammissibile per la impossibilità
di ricondurre la funzione notarile alla giurisdizione, in quanto è da essa
assente quella connotazione decisoria che è
condizione necessaria, pur se non sufficiente, per riconoscere la natura
giurisdizionale della funzione. In tale occasione
1.3. Rapporto tra giudizio di
costituzionalità e giudizio a quo
L’autonomia del giudizio di
costituzionalità dal giudizio a quo, prevista dall’art.22 delle norme integrative, è stata ribadita
nell’ordinanza 270: “il giudizio di legittimità costituzionale, una
volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice a quo, non
è suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti
il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato”.
1.4. Il carattere concreto del
giudizio incidentale. La rilevanza
Rigoroso è il controllo della Corte
sulla motivazione dell’ordinanza di rimessione, al fine di difendere il carattere incidentale
del giudizio e la sua natura concreta. Così, è stata dichiarata manifestamente
inammissibile la questione che “esaurisce immediatamente il petitum del processo principale”, in quanto
“la questione di legittimità costituzionale si presenta, …
impropriamente, come azione diretta contro la norma censurata, in quanto
l'eventuale pronunzia di accoglimento di questa Corte
verrebbe a concretare di per sé e ad esaurire la tutela richiesta nel giudizio
principale al rimettente, non essendo possibile individuare, una volta venuta
meno la norma censurata, quale provvedimento ulteriore dovrebbe essere emesso
dal giudice a quo per realizzare la tutela della situazione giuridica
fatta valere dal ricorrente”. La questione, pertanto, è stata ritenuta carente del carattere di incidentalità,
“il quale necessariamente presuppone che il petitum
del giudizio, nel corso del quale viene sollevata la questione, non coincida
con la proposizione della questione stessa” (ordinanza 175).
Numerose sono le ordinanze di
manifesta inammissibilità per insufficiente motivazione sulla rilevanza
(riguardanti, in diversi casi, la “scarsa chiarezza e incompletezza nella
descrizione della fattispecie”: tra le molte, v. ad esempio
l’ordinanza 305). Rientra in questa ipotesi la
omessa considerazione, da parte del giudice, di norme che abbiano inciso su
quella impugnata (ordinanza 40), eventualmente abrogandola (ordinanza 144).
In altri casi,
1.5. La non manifesta infondatezza
Quanto alla non manifesta
infondatezza, è stata ribadita la necessità di una autonoma
motivazione in proposito, con la conseguente inammissibilità di questioni
motivate per relationem ad altre ordinanze che
sollevano la stessa questione (ordinanze 60 e 335) o attraverso il mero
richiamo all’eccezione svolta da una parte (ordinanze 66 e 118).
1.6. La determinazione del thema decidendum
da parte del giudice a quo
Il giudice deve indicare in maniera
univoca e chiara la questione sollevata, facendo propria una scelta
interpretativa: questioni perplesse, ancipiti, prospettate
in forma alternativa, sono state dichiarate inammissibili (ordinanze 34, 128,
159 e 299). “Il generico richiamo, nell'ordinanza di rimessione,
a norme collegate da dichiarare incostituzionali, senza possibilità di
individuarle sulla base dell'ordinanza stessa, comporta l'inammissibilità della
questione, dal momento che tale individuazione
costituisce il veicolo obbligato di accesso al giudizio di
costituzionalità” (ordinanza 85).
1.7. L’oggetto del giudizio.
Il trasferimento della questione
Quanto all’oggetto del
giudizio,
In un caso in cui il vizio
denunciato derivava non dalla norma, ma da sue modalità applicative, contenute
in norme subprimarie, sottratte al controllo della Corte, ma sindacabili dal giudice competente per il merito,
la questione è stata dichiarata non fondata (sentenza 105).
In alcuni casi
Peraltro,
1.8. Il parametro del giudizio
Circa la determinazione del
parametro del giudizio, non si registrano novità. È da segnalare un accenno relativo alla possibilità di invocare a parametro, nel
giudizio incidentale, norme comunitarie.
1.9. L’intervento dei terzi
nel giudizio incidentale
Circa i poteri delle parti,
1.10. Ambito delle conoscenze
acquisibili dalla Corte
1.11. Interpretazione conforme a
Costituzione, diritto vivente, potere interpretativo dei giudici
Un aspetto caratterizzante molte
decisioni rese in via incidentale nel 2003 è il tentativo della Corte di
distinguere il suo ruolo da quello dei giudici comuni nella garanzia della
costituzionalità dell’ordinamento.
Alla conclusione circa un improprio
utilizzo della questione di costituzionalità si giunge anche nel caso in cui il
rimettente afferma di voler far propria l’interpretazione della
disposizione conforme a Costituzione proposta dalla Corte con una sentenza
interpretativa di rigetto, ma si trovi in ciò ostacolato da un “diritto
vivente” (o, quantomeno, da un indirizzo giurisprudenziale uniforme) di
senso opposto, sollevando perciò su tale indirizzo la questione: il giudizio di
costituzionalità, in questo caso, è attivato dai rimettenti, secondo
Diverso è il caso in cui sia il giudice del rinvio a sollevare questione, sostenendo
di essere consapevole della astratta possibilità di non sollevare questione, ma
di essersi indotto a farlo onde sottrarsi al principio di diritto fissato dalla
Corte di cassazione, al quale era vincolato. Qui
Da segnalare particolarmente è una decisione emessa in un giudizio promosso dalla Corte di
cassazione, sezioni unite penali: a seguito di un contrasto riscontrato tra una
propria sentenza e una decisione interpretativa della Corte, il giudice
rimettente chiedeva una pronuncia caducatoria.
La questione è dichiarata manifestamente inammissibile, poiché
“l'ordinanza delle sezioni unite, oltre ad apparire perplessa (in una
motivazione tutta protesa, nella sostanza, a dimostrare l'infondatezza della
questione, il denunciato contrasto si riduce ad un laconico
‘forse’), si chiude con l'esplicito invito al
‘rispetto delle reciproche attribuzioni’,
come se a questa Corte fosse consentito affermare i principî costituzionali
soltanto attraverso sentenze caducatorie e le fosse
negato, in altri tipi di pronunce, interpretare le leggi alla luce della
Costituzione” (ordinanza 243).
1.12. Le decisioni interpretative di
rigetto
Quanto alla tipologia delle
decisioni, poche sono quelle interpretative di rigetto. Ad esempio, con la
sentenza 198
1.13. Le decisioni di accoglimento, le decisioni manipolative,
l’inammissibilità per discrezionalità del legislatore,
l’illegittimità consequenziale
Tra le sentenze di
incostituzionalità, oltre a quelle di accoglimento semplice si segnalano
decisioni di tipo additivo, sostitutivo o di accoglimento parziale. Deve sottolinearsi l’assenza di sentenze additive di
principio, almeno nella tipica forma di pronunce che, nella motivazione,
contengono un’esplicita affermazione dei ruoli affidati rispettivamente
al legislatore e ai giudici nell’attuazione del principio medesimo.
A fronte di una omissione
incostituzionale
La presenza di una norma
incostituzionale, la cui cancellazione pura e semplice potrebbe comportare un
inammissibile vuoto fino all’intervento del legislatore, ha determinato o
sentenze sostitutive (sentenze 104 e 301), oppure per
un accoglimento parziale (sentenze 148, 149,185, 239, 360). Talora
In un’unica decisione si è
fatto uso dell’art. 27 della legge 87/1953, in
riferimento a una norma analoga a quella dichiarata incostituzionale (sentenza
169). Peraltro
1.14. Moniti al legislatore
La “opportunità” (o
l’“auspicio”) di una nuova disciplina della materia (in un
caso, il risarcimento del danno da parte del vettore marittimo, in un altro il
trattamento fiscale degli immobili di interesse
storico o artistico, in un altro ancora il procedimento disciplinare a carico
dei pubblici dipendenti) è fatta presente in decisioni che pure dichiarano
l’infondatezza delle questioni (sentenze 71, 346 e 264). Un
“invito” al legislatore, affinché impieghi formule più precise
nella determinazione dei principi e criteri direttivi contenuti nella legge di delegazione è presente nella ordinanza 134.
Un vero e proprio monito al
legislatore è contenuto nella sentenza 310, nella quale, pur riconoscendosi
l’infondatezza delle censure avanzate avverso le norme che prevedono la
sospensione della procedura esecutiva per il rilascio di immobili,
si afferma che tale procedura “non può essere paralizzata indefinitamente
con una serie di pure e semplici proroghe, oltre un ragionevole limite di
tollerabilità”.
1.15. La restituzione degli atti al
giudice a quo
Le decisioni di restituzione degli
atti al giudice rimettente nell’anno in esame sono 18, tutte motivate sulla base di jus superveniens. In alcuni casi lo jus
superveniens è costituito da una decisione di accoglimento parziale della Corte (ordinanze 7, 20, 184,
236, 316, 321, 344), più frequentemente da un cambiamento del quadro normativo.
Una ordinanza di restituzione degli atti (ordinanza
62) affronta il tema della “doppia pregiudizialità”, costituzionale
e comunitaria: la restituzione atti consegue al sopravvenire della pronuncia
interpretativa della Corte di giustizia, che ha “esaminato e risolto la
questione della conformità all'ordinamento comunitario della norma statale di
cui il rimettente denuncia l'illegittimità costituzionale, anche sotto il
profilo dal medesimo censurato”.
Una precisazione sui caratteri della
restituzione degli atti è contenuta nella sentenza 333, con la quale è stata dichiarata inammissibile la questione
risollevata da un giudice (dopo la restituzione atti) sulla norma sopravvenuta.
1.16. Il giudicato costituzionale
Inammissibili sono dichiarate le
questioni dirette a censurare precedenti decisioni della Corte. Ciò vale sia
per quelle relative all’enunciato normativo
risultante da una sentenza, rispetto al quale si chiede venga ripristinata la
norma annullata (ordinanza 9), sia per quelle che ripropongono, in termini
identici, altra questione sollevata dallo stesso rimettente nello stesso
giudizio e dichiarata inammissibile per vizi non sanabili. Al riguardo,
Infine, si può segnalare la sentenza
211, con la quale è dichiarata incostituzionale la
norma di un testo unico (art. 159, commi 2, 3 e 4 d.lgs. 267/2000) che
riproduce altra norma (art. 113 d.lgs. 77/1995) già dichiarata incostituzionale
(con sentenza 69/1998), senza che alcun riferimento sia contenuto, né
nell’ordinanza di rimessione, né nella sentenza
della Corte, all’eventuale violazione del giudicato costituzionale.
2. Il giudizio in via principale
2.1. Considerazioni introduttive. Il
sopravvenire del nuovo Titolo V
Nel corso del 2003
32 decisioni sono pronunciate su
ricorsi statali,
16 decisioni riguardano questioni
sollevate nella vigenza del vecchio Titolo V, 12 su ricorso regionale e 4 su ricorso statale. In quest’ultimo
caso, si tratta di ricorsi del Commissario dello Stato avverso leggi regionali
siciliane, gli unici che non siano divenuti improcedibili
in conseguenza della modifica dell’art. 127 (la improcedibilità dei ricorsi governativi, nel caso delle
regioni ordinarie, era stata affermata dalla sentenza 17/2002, cui hanno fatto
seguito altre decisioni, relative alle singole regioni speciali). Le questioni
di legittimità costituzionale sollevate dalle regioni nella vigenza del vecchio
Titolo V sono risolte, secondo una giurisprudenza ormai costante a partire dalla sentenza 376/2002, “alla stregua delle
previgenti disposizioni costituzionali invocate come
parametri” (così le sentenze 28, 37, 91, 92, 93, 96, 103,186, 197, 221,
308, 334). “
Qualora, poi, le norme statali
impugnate non abbiano prodotto effetti, si dichiara la inammissibilità
per sopravvenuta carenza di interesse, in nome del principio di continuità. A partire dalla citata sentenza 376/2002, infatti,
Un caso particolare è quello di un
decreto-legge emesso e impugnato nel contesto del
precedente sistema di riparto delle competenze, cui si è sostituita, dopo
l’entrata in vigore del nuovo Titolo V, una legge di conversione non
impugnata. La questione è dichiarata inammissibile, poiché le norme del
decreto-legge non hanno trovato applicazione: in assenza si
qualsiasi effetto lesivo nei confronti delle regioni si determina una carenza
di interesse sopravvenuta. Non si è ritenuto possibile trasferire la questione
alle norme della legge di conversione, in quanto ciò sarebbe dovuto avvenire in riferimento a parametri nuovi: si sarebbe trattato, così,
di una “questione diversa rispetto a quella originariamente sollevata,
che avrebbe pertanto dovuto essere promossa nei termini di cui al nuovo art.
2.2.L’impugnativa di
“leggi statutarie” delle regioni speciali
Nel periodo in esame,
2.3. La “scissione dei
ricorsi”
Una novità processuale riscontrabile
nell’anno è costituita dalla “scissione dei ricorsi”:
all’interno di un unico ricorso si individuano
questioni relative a materie omogenee, da essere decise con separate decisioni.
“Il ricorso, uno nella forma, è plurimo nel contenuto. Esigenze di omogeneità e univocità della decisione inducono a
distinguere le materie e a procedere, quindi, alla decisione separata di
ciascuna questione o gruppo di questioni”(sentenza 201). In questi casi,
il dispositivo della pronuncia si presenta preceduto dalla formula
“riservata ogni decisione sulla questione ecc.”
(così sentenze 201, 300, 313, 361, 362, 363, 370, 376,
377, 378; v. anche la sentenza 331, che definisce l’ultima delle
questioni sollevate dal ricorso già oggetto delle sentenze 201 e 313).
2.4. I soggetti ricorrenti
Quanto ai soggetti legittimati a
proporre ricorso in via principale,
2.5. L’intervento dei terzi
nel giudizio principale
Inammissibile è stato dichiarato,
conformemente a una giurisprudenza costante,
l’intervento in giudizio di soggetti terzi interessati alla decisione. In
un caso, la motivazione si limita a rilevare il carattere tardivo
dell’intervento (sentenza 226), mentre negli
altri, indipendentemente dalla eventuale tardività,
si ribadisce che “nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in
via principale non è prevista la possibilità di intervento di soggetti diversi
dal titolare delle competenze legislative in contestazione o con queste
comunque connesse” (così sentenza 49; v. anche sentenze 226, 303, 307,
315 e 338).
2.6. La genericità e la sufficienza
del ricorso
Riguardo ai caratteri del ricorso, viene ribadito che questo deve identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi, quanto ad oggetto, parametro, motivazione
delle censure, determinandosi in caso contrario la inammissibilità (sentenze
213, 222, 242, 303): alla Corte spetta l’unico compito di
“giudicare sulle questioni così come sono sollevate, un compito che non
comprende quello di determinarne l'oggetto e i limiti” (sentenza 313).
Ė ammissibile altresì la questione promossa sulla base
di interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili: “a
differenza di quanto accade per il giudizio in via incidentale - il giudizio in
via principale (soggetto a termini di decadenza, in quanto processo di parti,
svolto a garanzia di posizioni soggettive dell'ente ricorrente) può concernere
questioni sollevate sulla base di interpretazioni prospettate dal ricorrente
come possibili. Il principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non
si siano ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o
restringere il raggio delle sue astratte potenzialità applicative, e le
interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle disposizioni
impugnate così da far ritenere le questioni del tutto astratte o
pretestuose” (sentenza 228).
2.7. L’impugnazione di
un’intera legge
L’impugnazione di una intera legge, se solitamente è inammissibile per
genericità delle censure (sentenza 94), è invece ammissibile quando la legge ha
un contenuto specifico ed omogeneo (sentenza 359).
2.8. La determinazione
dell’oggetto del ricorso nella delibera del Consiglio dei ministri
L'oggetto dell'impugnazione deve
essere definito dal ricorso in conformità alla decisione governativa, con la
conseguenza che sono inammissibili le questioni
sollevate nei confronti di disposizioni che il governo (sulla base di quanto
risulta dal verbale del consiglio dei ministri e, ove da questo richiamata,
della relazione del ministro per gli affari regionali) non ha deliberato di
impugnare (sentenze 315 e 338).
2.9. Il parametro del giudizio
2.10. La “parità delle
armi” tra Stato e regioni dopo la riforma del Titolo V
Un problema molto dibattuto dopo la
riforma del Titolo V è stato quello della “parità delle armi” tra
Stato e regioni nel giudizio principale, sotto il profilo dei vizi
denunciabili.
Per quanto riguarda
l’interesse a ricorrere delle regioni,
Quanto alla questione se, ai sensi
del nuovo art. 127, lo Stato possa dedurre come parametro violato qualsiasi
norma costituzionale, ovvero solo quelle concernenti
il riparto delle competenze legislative,
Per affermare che, “pur dopo
la riforma, lo Stato pu impugnare in via principale
una legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi parametro
costituzionale,
2.11. Il permanere del peculiare
meccanismo di impugnazione delle leggi regionali
siciliane
Dopo la riforma del Titolo V, era
stata messa in dubbio la permanente efficacia del meccanismo di
impugnazione delle leggi siciliane previsto dall’art. 28 dello
statuto speciale: ritenendo che il nuovo procedimento dell’art. 127
garantisca alla Sicilia un maggior margine di autonomia, l’art. 10 della
legge costituzionale 3/2001 avrebbe imposto di dichiarare improcedibili
i ricorsi proposti prima dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V contro
le leggi siciliane, così come già avvenuto riguardo ad altre regioni speciali
nel corso del 2002 (ordinanze 65 e 377/2002, sentenze 408 e 533/2002).
2.12. Le ordinanze di cessazione
della materia del contendere e di estinzione del
giudizio
Le ordinanze di cessazione della
materia del contendere e di estinzione del giudizio
lasciano trasparire un fenomeno nuovo nei rapporti Stato-regioni,
già segnalato dalla dottrina: scomparso il rinvio governativo a seguito della
modifica dell’art. 127, quella che è stata definita come
“contrattazione di legittimità” tra Stato e regioni tende ad
avviarsi dopo il ricorso statale, e spesso conduce alla approvazione di una
nuova disciplina regionale, questa volta non impugnata dallo Stato poiché
“contrattata” con reciproca soddisfazione. In questo senso possono
essere lette le ordinanze 15 e 292, di cessazione della materia del contendere,
e le ordinanze di estinzione di giudizi su leggi
regionali promossi dal governo (67, 281, 342, 357). I due casi di estinzione di un giudizio promosso da una regione hanno
una diversa spiegazione: nella ordinanza 230 si dà atto di una intervenuta
intesa tra la regione e il governo, che giustifica la rinuncia al ricorso,
mentre la rinuncia al ricorso della regione Umbria, di cui si prende atto nella
ordinanza 382, non porta ragioni.
2.13. Altri tipi di decisione nel
giudizio principale
Tra le decisioni non di merito, si
possono altresì richiamare: una declaratoria di inammissibilità
per aberratio (sentenza 372); una sentenza di
cessazione della materia del contendere per abrogazione della norma impugnata,
con espressa previsione di inefficacia di tutti gli atti applicativi adottati
(sentenza 362).
Meritano poi di essere citate due
pronunce interpretative di rigetto, che giungono ad una interpretazione
adeguatrice delle norme impugnate, nel senso che esse
non si applicano alle province autonome ricorrenti, sulla base di una clausola
di salvezza delle loro competenze, che viene valorizzata dalla Corte
“indipendentemente dalla lettera della norma e dalla sua
collocazione” (sentenze 91 e 228; altre pronunce interpretative di
rigetto sono le sentenze 303, 312, 370, 376).
Nel 2003 si rinviene, nel giudizio
principale, un’unica dichiarazione di illegittimità
costituzionale consequenziale di cui all’art. 27 della legge 87/1953:
l’incostituzionalità è estesa ad altra disposizione contenuta nella legge
impugnata, che “si pone in inscindibile nesso” con quella annullata
(sentenza 338).
In due occasioni è stato chiesto
alla Corte di sollevare di fronte a se stessa questione di legittimità
costituzionale. In un caso si trattava di istanza
della regione resistente relativa alla legge statale invocata dal governo quale
parametro interposto;
1. Il conflitto di
attribuzioni tra Stato e regioni
1.1. Considerazioni introduttive
Nel corso del 2003, 23 sono le
pronunce che risolvono conflitti intersoggettivi (pari al 6,02%
dell’attività della Corte, contro il 2,24% dell’anno precedente),
tutte adottate a seguito di udienza pubblica. Si
tratta di 18 sentenze e di 5 ordinanze, due di manifesta inammissibilità
(ordinanze 30 e 79) per inidoneità dell’atto oggetto del conflitto, due
di cessazione della materia del contendere (ordinanze 53 e 168), una di estinzione del processo per rinuncia (ordinanza 24).
Soltanto una decisione è conseguenza di un ricorso statale, mentre ben 22
derivano da ricorsi delle regioni e delle province autonome, a conferma di una
tendenza ormai radicata. L’unico ricorso statale (deciso con sentenza 13) concerne l’esercizio del c.d.
“potere estero”. Tra le decisioni relative a
ricorsi regionali, 3 hanno ad oggetto sentenze (sentenze 29, 276, 326), le
altre riguardano atti amministrativi o regolamenti.
Aspetto caratterizzante le pronunce
sui conflitti dell’anno 2003 (soltanto 8 decisioni affrontano il merito
della controversia) è il tentativo della Corte di salvaguardare il “tono
costituzionale” del conflitto, tenendo netta la linea di frontiera che lo
separa dagli “ordinari rimedi giurisdizionali” (su questo,
ampiamente, la sentenza 95).
La maggior parte delle pronunce (17)
risolvono conflitti promossi prima della legge costituzionale 3/2001, e
utilizzano quindi a parametro disposizioni contenute nel vecchio Titolo V.
Soltanto in un caso il sopravvenire del nuovo parametro determina conseguenze
sul giudizio: la sentenza 329 dichiara inammissibili per sopravvenuta carenza di interesse alcuni conflitti regionali sorti a
seguito di un decreto del presidente del consiglio in materia di tutela della
salute poiché: a) sulla base dell’art.117,
comma 6, lo Stato non ha più il potere di emanare questo tipo di atto; b)
l’atto medesimo non ha avuto alcuna attuazione; c) le regioni possono
sostituire la disciplina dettata dall’atto impugnato. Questo, peraltro,
in forza del principio di continuità, mantiene la propria vigenza
nell’ordinamento, pur assumendo carattere cedevole.
1.2. Il profilo soggettivo
Quanto ai soggetti ricorrenti,
1.3. Il profilo oggettivo:
l’atto lesivo
Riguardo all’atto che dà luogo al conflitto, è affermata la idoneità dei regolamenti di delegificazione, che non possono esse