Corte di Giustizia delle Comunità europee (Quarta
Sezione), 30 aprile 2009
C‑393/07, C-9/08, Beniamino Donnici – Parlamento europeo
Nelle cause riunite C‑393/07 e C‑9/08,
aventi ad oggetto i ricorsi di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE,
proposti rispettivamente il 1° agosto e il 22 giugno 2007,
Repubblica italiana,
rappresentata inizialmente dal sig. I. M. Braguglia,
successivamente dal sig. R. Adam, in qualità di
agenti, assistiti dal sig. P. Gentili, avvocato dello Stato, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
ricorrente nella causa C‑393/07,
sostenuta da:
Repubblica di Lettonia,
interveniente,
Beniamino Donnici,
residente in Castrolibero, rappresentato dagli
avv.ti M. Sanino, G. M. Roberti, I. Perego,
e P. Salvatore,
ricorrente nella causa C‑9/08,
sostenuto da:
Repubblica italiana,
contro
Parlamento europeo,
rappresentato dai sigg. H. Krück, N. Lorenz
e L. Visaggio, in qualità di agenti, assistiti
dal prof. E. Cannizzaro, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
convenuto,
sostenuto da:
Achille Occhetto,
residente in Roma, rappresentato dagli avv.ti P. De Caterini
e F. Paola,
interveniente,
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di
sezione, dai sigg. T. von Danwitz
(relatore), E. Juhász, G. Arestis
e J. Malenovský, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares
Maduro
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore
principale
vista
la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del
5 marzo 2009,
vista
la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la
causa senza conclusioni,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con i loro ricorsi,
Contesto normativo
La normativa comunitaria
L’atto del 1976
2 Gli artt. 1, 2, 6-8, 12 e 13 dell’atto relativo
all’elezione dei rappresentanti nell’assemblea a suffragio universale diretto
allegato alla decisione del Consiglio 20 settembre 1976, 76/787/CECA, CEE, Euratom (GU L 278, pag. 1), come modificato
e rinumerato con la decisione del Consiglio 25 giugno 2002 e 23 settembre 2002,
2002/772/CE, Euratom (GU L 283,
pag. 1; in prosieguo: l’«atto del 1976»), così recitano:
«Articolo
1
(…)
3. L’elezione
si svolge a suffragio universale diretto, libero e segreto.
Articolo 2
In funzione delle loro specificità nazionali, gli
Stati membri possono costituire circoscrizioni elettorali per le elezioni al
Parlamento europeo o prevedere altre suddivisioni elettorali, senza
pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del voto.
Articolo 6
1. I
membri del Parlamento europeo votano individualmente e personalmente. Non
possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo.
(…)
Articolo 7
1. La
carica di membro del Parlamento europeo è incompatibile con quella di:
– membro
del governo di uno Stato membro,
– membro
della Commissione delle Comunità europee,
– giudice,
avvocato generale o cancelliere della Corte di giustizia delle Comunità europee
o del Tribunale di primo grado,
– membro
del comitato esecutivo della Banca centrale europea,
– membro
della Corte dei conti delle Comunità europee,
– mediatore
delle Comunità europee,
– membro
del Comitato economico e sociale della Comunità economica europea e della
Comunità europea dell’energia atomica,
– membro
dei comitati od organismi creati in virtù o in applicazione dei Trattati che
istituiscono
– membro
del consiglio d’amministrazione, del comitato direttivo ovvero impiegato della
Banca europea per gli investimenti,
– funzionario
o agente, in attività di servizio, delle istituzioni delle Comunità europee o
degli organismi specializzati che vi si ricollegano o della Banca centrale
europea.
2. A
partire dall’elezione del Parlamento europeo del 2004, la carica di membro del
Parlamento europeo è incompatibile con quella di membro del parlamento
nazionale.
(…)
Articolo 8
Fatte salve le disposizioni del presente atto, la
procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni
nazionali.
Tali disposizioni nazionali, che possono
eventualmente tener conto delle particolarità negli Stati membri, non devono
nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto.
Articolo 12
Il Parlamento europeo verifica i poteri dei membri
del Parlamento europeo. A tal fine, ess[o] prende
atto dei risultati proclamati ufficialmente dagli Stati membri, e decide sulle
contestazioni che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle
disposizioni del presente atto, fatta eccezione delle disposizioni nazionali
cui tale atto rinvia.
Articolo 13
1. Un
seggio si rende vacante quando il mandato di un membro del Parlamento europeo
scade in caso di dimissioni o di decesso [o] di decadenza del mandato.
2. Fatte
salve le altre disposizioni del presente atto, ciascuno Stato membro stabilisce
le opportune procedure per coprire i seggi, resisi vacanti durante il periodo
quinquennale di cui all’articolo 3, per la restante durata di detto periodo.
3. Quando
la legislazione di uno Stato membro stabilisce espressamente la decadenza del
mandato di un membro del Parlamento europeo, il suo mandato scade in
applicazione delle disposizioni di tale legislazione. Le autorità nazionali
competenti ne informano il Parlamento europeo.
4. Quando
un seggio si rende vacante per dimissioni o decesso, il Presidente del
Parlamento europeo ne informa senza indugio le autorità competenti dello Stato
membro interessato».
Il regolamento interno del Parlamento europeo
3 Gli artt. 3 e 4 del regolamento interno del
Parlamento europeo (in prosieguo: il «regolamento interno») così recitano:
«Articolo
3
Verifica dei poteri
(…)
3. Il
Parlamento, sulla base di una relazione della sua commissione competente,
procede immediatamente alla verifica dei poteri e decide in merito alla
validità del mandato di ciascuno dei membri neoeletti, nonché in merito a
eventuali contestazioni presentate in base alle disposizioni dell’[atto del
1976], eccettuate quelle fondate sulle leggi elettorali nazionali.
4. La
relazione della commissione competente si basa sulla comunicazione ufficiale,
da parte di ciascuno Stato membro, dell’insieme dei risultati elettorali, nella
quale si precisano il nome dei candidati eletti e dei loro eventuali sostituti
nonché la graduatoria, così come risulta dal voto.
Si potrà decidere in merito alla validità del
mandato di un deputato soltanto dopo che questi abbia redatto le dichiarazioni
scritte previste dal presente articolo e dall’allegato I del presente
regolamento.
Il Parlamento, sulla base di una relazione della
commissione competente, può in ogni momento pronunciarsi su eventuali
contestazioni relative alla validità del mandato di uno dei suoi membri.
5. Qualora
la nomina di un deputato risulti dalla rinuncia di candidati figuranti sulla
stessa lista, la commissione competente per la verifica dei poteri vigila a che
tale rinuncia avvenga conformemente allo spirito e alla lettera dell’[atto del
1976], nonché all’articolo 4, paragrafo 3, del presente regolamento.
(…)
Articolo 4
Durata del mandato
(…)
3. I
deputati dimissionari comunicano le loro dimissioni al Presidente nonché la
data dalla quale queste decorrono, che non deve eccedere i tre mesi dalla
comunicazione. Detta comunicazione assume la veste di un verbale redatto alla
presenza del Segretario generale o di un suo sostituto, firmato da questi e dal
deputato interessato e immediatamente presentato alla commissione competente
che lo iscrive all’ordine del giorno della prima riunione successiva al
ricevimento del suddetto documento.
Qualora la commissione competente ritenga che le
dimissioni non corrispondano allo spirito o alla lettera dell’[atto del 1976],
essa ne informa il Parlamento affinché quest’ultimo decida se constatare o meno la vacanza.
In caso contrario, la constatazione della vacanza
vale a partire dalla data indicata dal deputato dimissionario nel verbale delle
dimissioni. Il Parlamento non vota in merito.
(...)
9. Nel
caso in cui l’accettazione del mandato o la rinuncia allo stesso appaiano
inficiate da inesattezze materiali o da vizi di consenso, il Parlamento si
riserva di dichiarare non valido il mandato esaminato ovvero di rifiutare la
constatazione della vacanza».
Lo statuto dei deputati del Parlamento europeo
4 Ai sensi del quarto ‘considerando’ della decisione
del Parlamento europeo 28 settembre 2005, 2005/684/CE, Euratom, che adotta lo statuto dei deputati del Parlamento
europeo (GU L 262, pag. 1; in prosieguo: lo «statuto dei
deputati»), «la libertà e l’indipendenza dei deputati, sancite
all’articolo 2, impongono una regolamentazione e non figurano in alcun
testo di diritto primario. Eventuali dichiarazioni con cui i deputati assumono
l’impegno di cessare il mandato a un determinato momento oppure dichiarazioni
in bianco per le dimissioni dal mandato, che un partito possa utilizzare a sua
discrezione, sono incompatibili con la libertà e l’indipendenza dei deputati e
pertanto non possono avere alcun valore giuridico vincolante».
5 Inoltre, il quinto ‘considerando’ dello statuto dei
deputati precisa che l’art. 3, n. 1, dello statuto riprende integralmente
le disposizioni dell’art. 6, n. 1, dell’atto del 1976.
6 Infine, gli artt. 2 e 30 dello statuto dei
deputati così dispongono:
«Articolo
2
1. I
deputati sono liberi e indipendenti.
2. Qualsiasi
accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della
legislatura è nullo.
Articolo 30
Il presente statuto entra in vigore il primo giorno
della legislatura del Parlamento europeo che avrà inizio nel 2009».
La normativa nazionale
7 La legge 24 gennaio 1979, n. 18,
sull’elezione dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo (GURI 30
gennaio 1979, n. 29, pag. 947, in prosieguo: la «legge del
24 gennaio 1979»), regola l’elezione dei rappresentanti italiani al
Parlamento. Essa prevede che i parlamentari siano eletti a suffragio universale
con voto di lista diretto, libero e segreto. L’assegnazione dei vari seggi tra
le liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale, secondo le modalità
previste dalla legge stessa, e l’assegnazione del numero dei seggi alle singole
circoscrizioni, cinque in tutto, è effettuata sulla base dei risultati
dell’ultimo censimento generale della popolazione.
8 Ai sensi dell’art. 20 della legge del
24 gennaio 1979, gli uffici elettorali delle singole circoscrizioni
hanno, tra l’altro, il compito di determinare la graduatoria dei candidati di
ciascuna lista, sulla base dei risultati individuali riportati da ogni
candidato. I risultati vengono trasmessi all’Ufficio elettorale nazionale per
il Parlamento europeo, costituito presso
9 La legge del 24 gennaio 1979 contiene, inoltre,
all’art. 41, una disciplina dettagliata dell’ipotesi della surrogazione,
secondo la quale il candidato che risulti eletto in più circoscrizioni dichiari
all’Ufficio elettorale italiano quale sia la circoscrizione per cui intende
optare. Nella circoscrizione non scelta, detto ufficio provvede a proclamare
eletto il candidato che segue immediatamente l’ultimo eletto. Inoltre, il
seggio che rimanga vacante durante lo svolgimento del mandato è attribuito
dall’Ufficio elettorale italiano al candidato che nella stessa lista e
circoscrizione segue l’ultimo eletto.
10 Ai sensi dell’art. 46 di tale legge, l’Ufficio
elettorale italiano comunica alla segreteria del Parlamento europeo le
surrogazioni disposte in base alle sentenze che abbiano deciso irrevocabilmente
le controversie sorte in proposito, corregge eventualmente il risultato delle
elezioni e sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno
diritto di esserlo, dandone comunicazione agli interessati ed alla segreteria
del Parlamento.
Fatti all’origine della controversia e la decisione
impugnata
11 In occasione delle elezioni dei deputati del
Parlamento europeo del 12 e 13 giugno 2004, il sig. Donnici
si è candidato per la lista comune «Società Civile Di Pietro – Occhetto». Tale
lista ha ottenuto due seggi, il primo dei quali nella
circoscrizione Italia meridionale e l’altro nella circoscrizione Italia Nord
Occidentale. Il sig. Di Pietro, risultato primo eletto in entrambe le
circoscrizioni, ha optato per la circoscrizione Italia Meridionale.
12 Il sig. Occhetto figurava in seconda posizione
sulle liste elettorali, in considerazione del numero di voti ottenuti nelle due
circoscrizioni, superando il sig. Donnici nella
circoscrizione Italia Meridionale e il sig. Chiesa nella circoscrizione
Italia Nord Occidentale. Poiché il sig. Di Pietro ha optato per il seggio
della circoscrizione Italia Meridionale, il sig. Occhetto avrebbe dovuto essere proclamato eletto nella circoscrizione
Italia Nord Occidentale. Tuttavia, con dichiarazione scritta, firmata il
6 luglio 2004 e giunta il giorno seguente all’Ufficio elettorale
italiano, il sig. Occhetto, che ricopriva all’epoca la carica di Senatore
della Repubblica italiana, ha rinunciato all’elezione
al Parlamento in entrambe le circoscrizioni.
13 In seguito a tale rinuncia, il
18 luglio 2004, l’Ufficio elettorale italiano ha proclamato eletto il
sig. Chiesa nella circoscrizione Italia Nord Occidentale e il sig. Di
Pietro nella circoscrizione Italia meridionale, e il 12 novembre 2004
ha comunicato il nome del sig. Donnici come
primo eletto sulla lista dei sostituti del sig. Di Pietro per la
circoscrizione Italia meridionale, mentre il sig. Occhetto, che vi aveva
rinunciato, non compariva su detta lista.
14 In occasione delle elezioni politiche del 9 e 10
aprile
15 Con dichiarazione del 27 aprile 2006,
indirizzata all’Ufficio elettorale italiano, il sig. Occhetto, che si era
candidato alle stesse elezioni nazionali, ma non era stato rieletto, ha
revocato la sua rinuncia del 6 luglio 2004 e ha chiesto di occupare
il seggio divenuto vacante in seguito alla scelta del sig. Di Pietro
per il Parlamento nazionale.
16 In seguito a tale dichiarazione,
l’8 maggio 2006, l’Ufficio elettorale italiano ha proclamato l’elezione
del sig. Occhetto a membro del Parlamento e, alla stessa data, ha
comunicato al Parlamento il suo nominativo come sostituto del
sig. Di Pietro.
17 Con sentenza 21 luglio 2006, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio ha dichiarato infondato il ricorso di
annullamento proposto dal sig. Donnici avverso
tale proclamazione.
18 Il sig. Donnici ha
contestato anche dinanzi al Parlamento la proclamazione del sig. Occhetto
come deputato europeo al posto del sig. Di Pietro. Tale contestazione
è stata esaminata dalla commissione giuridica del Parlamento durante la sua
riunione del 21 giugno 2006. Dopo aver constatato che, conformemente
all’art. 12 dell’atto del 1976, tale contestazione non era ricevibile, in
quanto fondata sulla legge elettorale italiana, la commissione giuridica ha
proposto all’unanimità al Parlamento la conferma del mandato del
sig. Occhetto. Il 3 luglio 2006 il Parlamento ha ratificato il
mandato del sig. Occhetto.
19 Con sentenza 6 dicembre 2006, il Consiglio
di Stato ha accolto l’appello del sig. Donnici
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
annullando la proclamazione a membro del Parlamento del sig. Occhetto,
alla quale aveva proceduto l’Ufficio elettorale italiano
l’8 maggio 2006. Il Consiglio di Stato ha considerato, in
particolare, che «il rispetto della volontà popolare (…) non ha mai impedito a
nessun candidato di rinunciare all’elezione» e che «l’indisponibilità della
graduatoria [elettorale] impedisc[e] che il
rinunciante possa poi rientrare in graduatoria a suo lìbito».
20 La sentenza del Consiglio di Stato è passata in
giudicato in seguito alla sentenza della Corte suprema di cassazione
26 marzo 2007, che ha dichiarato il ricorso del sig. Occhetto
irricevibile per vizio di forma. Con atto introduttivo del
19 aprile 2007, il sig. Occhetto ha proposto un ricorso alla
Corte europea dei diritti dell’uomo che, come indicato il 5 marzo
21 Il 29 marzo 2007, l’Ufficio elettorale
italiano ha preso atto della sentenza del Consiglio di Stato ed ha proclamato
l’elezione del sig. Donnici a membro del
Parlamento per la circoscrizione Italia Meridionale, revocando così il mandato
del sig. Occhetto. Poiché tale proclamazione è stata comunicata al
Parlamento, quest’ultimo ne ha preso atto nel verbale della seduta plenaria del
23 aprile 2007, in forza del quale il sig. Donnici
sedeva, sì, in Parlamento ma soltanto provvisoriamente e con riserva
dell’ulteriore decisione del Parlamento sulla verifica dei suoi poteri.
22 Intanto, con lettera del 5 aprile 2007, il
sig. Occhetto ha sollevato una contestazione e ha chiesto al Parlamento di
confermare il suo mandato nonché di non confermare quello del sig. Donnici. In seguito a tale contestazione, il Parlamento ha
sottoposto il mandato del sig. Donnici all’esame
della sua commissione giuridica.
23 Il 24 maggio 2007 il Parlamento ha adottato la
decisione impugnata, ai sensi della quale:
«Il
Parlamento europeo,
– visto
l’Atto [del 1976],
– visti
gli articoli 3, 4 e 9 nonché l’allegato I del suo regolamento,
– vist[a] la comunicazione ufficiale della competente
autorità nazionale italiana concernente l’elezione dell’On. Beniamino Donnici al Parlamento europeo,
– vista
la contestazione ricevuta dall’On. Achille Occhetto il 25 marzo
– vista
la relazione della commissione giuridica (A6‑0198/2007),
– (…)
D. considerando
che le disposizioni nazionali relative alla procedura elettorale europea devono
essere conformi ai principi fondamentali dell’ordinamento comunitario, e in
particolare al diritto comunitario primario, nonché allo spirito e alla lettera
dell’atto del 1976; considerando che per tali ragioni le autorità nazionali
competenti – legislative, amministrative e giurisdizionali – quando applicano
e/o interpretano le loro disposizioni nazionali relative alla procedura elettorale
europea non possono non tenere conto di principi di diritto comunitario in
materia elettorale,
E. considerando
che la conformità della rinuncia all’elezione dell’On. Achille Occhetto
alla lettera e allo spirito dell’atto del 1976 deve essere valutata alla luce
dell’articolo 6 di quest’ultimo (…) e che la libertà e l’indipendenza dei
deputati è un vero e proprio principio chiave,
F. considerando
che lo Statuto dei deputati (in vigore dal 2009) prevede al suo articolo 2,
paragrafo 1, che “[i] deputati sono liberi e indipendenti”. A sua volta, il
paragrafo 2, ponendosi come un’evidente emanazione del paragrafo 1, stabilisce
che “[q]ualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato
prima della scadenza o al termine della legislatura è nullo”,
G. considerando
che tali disposizioni dello Statuto dei deputati rappresentano soltanto
un’esplicitazione dei principi di libertà ed indipendenza già contenuti
nell’atto del 1976 (...),
(…)
K. considerando
che la portata giuridica dell’articolo 6 dell’Atto del 1976 include nel suo
ambito di applicazione anche i candidati che figurano ufficialmente nella
graduatoria dei votati, e ciò nell’interesse del Parlamento europeo, poiché
tali candidati sono potenzialmente componenti del Parlamento stesso,
L. considerando
che la rinuncia all’elezione presentata dall’On. Achille Occhetto è il
risultato di una volontà condizionata da un accordo, (…) e che pertanto tale
rinuncia deve ritenersi incompatibile con la lettera e lo spirito dell’Atto del
1976 e quindi nulla,
M. considerando
che la nullità della rinuncia all’elezione dell’On. Achille Occhetto fa
venir meno l’elemento di fatto e di diritto presupposto alla sussistenza e
validità del mandato del suo successore Beniamino Donnici,
(…)
O. considerando
che il Consiglio di Stato, con sentenza definitiva passata in giudicato, ha
annullato la proclamazione a componente del Parlamento europeo
dell’On. Achille Occhetto,
P. considerando
che in base all’articolo 12 dell’Atto del 1976 è il Parlamento europeo - e solo
il Parlamento europeo - che verifica i poteri dei suoi membri eletti a
suffragio universale; che tale fondamentale prerogativa del Parlamento europeo
non può essere inficiata, o ancor meno vanificata, da un provvedimento delle
autorità nazionali emesso in palese contrasto con le pertinenti norme e
principi del diritto comunitario e ciò anche nel caso in cui tale provvedimento
sia stato adottato in via definitiva da un organo giurisdizionale supremo di
detto Stato, come nel caso della sentenza del Consiglio di Stato italiano in
questione; (…)
Q. considerando
che il Parlamento europeo può legittimamente negare la validità del mandato
dell’On. Beniamino Donnici e, al tempo stesso,
ignorare la decisione del Consiglio di Stato italiano perché essa contrasta con
la lettera e lo spirito dell’Atto del 1976, facendo così salvo il mandato
dell’On. Achille Occhetto;
1. dichiara
non valido il mandato del deputato al Parlamento europeo
dell’On. Beniamino Donnici la cui elezione è
stata comunicata dall’autorità nazionale competente;
2. conferma
la validità del mandato dell’On. Achille Occhetto;
(…)».
Procedimenti dinanzi
ai giudici comunitari e conclusioni delle parti
24 Con ricorso depositato nella cancelleria del
Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 22 giugno 2007,
iscritto a ruolo con il numero T–215/07, il sig. Donnici
ha chiesto l’annullamento della decisione impugnata notificatagli il
29 maggio 2007. Con ordinanza 13 dicembre 2007 (causa T‑215/07,
Donnici/Parlamento, Racc. pag. II‑5239),
il Tribunale ha declinato la propria competenza a favore della Corte affinché
essa potesse statuire sul ricorso di annullamento. La causa è stata iscritta
nel ruolo della Corte con il numero C–9/08. Con ordinanza del presidente della
Corte 21 febbraio 2008, il sig. Occhetto è stato ammesso ad
intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento e
25 Con atto separato, depositato nella cancelleria del
Tribunale il 14 agosto 2007, il Parlamento aveva sollevato un’eccezione ai
sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del
Tribunale, affinché il parere del suo servizio giuridico del 2 maggio 2007,
prodotto nell’allegato A.11 del ricorso del sig. Donnici,
fosse ritirato dagli atti di causa. Con ordinanza 29 gennaio 2009, causa C‑9/08,
Donnici/Parlamento,
26 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte
il 1° agosto 2007, iscritto a ruolo con il numero C‑393/07, anche
27 Con ordinanza del presidente della Quarta Sezione 30
gennaio 2009, i due ricorsi di annullamento sono stati riuniti ai fini della
fase orale e della sentenza.
28 Con atto separato, depositato nella cancelleria del
Tribunale il 22 giugno 2007, iscritto a ruolo con il numero T‑215/07 R,
il sig. Donnici ha chiesto la sospensione
dell’esecuzione della decisione impugnata. Il giudice per i provvedimenti
provvisori, in sostituzione del presidente del Tribunale, ha accolto tale
domanda e ha disposto, con ordinanza 15 novembre 2007 (causa T‑215/07 R,
Donnici/Parlamento, Racc. pag. II‑4673),
la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata.
29 Con ordinanza del presidente della Corte 13 gennaio
2009, Occhetto e Parlamento/Donnici (cause C‑512/07
P(R) e C‑15/08 P(R), non ancora pubblicate nella Raccolta), le
impugnazioni nel procedimento sommario di detta ordinanza da parte del
sig. Occhetto e del Parlamento sono state respinte.
30 Con i loro ricorsi,
Sui ricorsi
31 Nella causa C–393/07,
32 Nella causa C–9/08, il sig. Donnici
fa valere due motivi di ricorso riguardanti, in primo luogo, la violazione dell’art. 12
dell’atto del 1976 e dell’art. 3, n. 1, del regolamento interno, del
principio di indipendenza, del divieto di mandato imperativo, nonché la
violazione dell’autorità del giudicato e, in secondo luogo, il difetto di
motivazione della decisione impugnata.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
33
34 Relativamente all’art. 6 dell’atto del 1976,
essi sostengono che si applichi soltanto ai deputati e non ai candidati non
eletti, di modo che detto articolo non riguarderebbe la rinuncia del
sig. Occhetto espressa il 6 luglio 2004, quando egli non era ancora
deputato del Parlamento. Tale articolo riguarderebbe esclusivamente, in base
alla sua formulazione, l’esercizio del mandato parlamentare, mentre le fasi
della procedura elettorale e quindi il comportamento dei candidati non eletti
anteriormente alla loro nomina a deputati non ne sarebbero oggetto.
35 Per contro, il Parlamento, sostenuto dal
sig. Occhetto, ritiene di dover garantire, in forza dell’art. 12
dell’atto del 1976, che la proclamazione effettuata dalle autorità nazionali
rispetti il diritto comunitario in generale e, in particolare, i principi
stabiliti dall’atto del 1976. Tale portata delle sue competenze troverebbe
riscontro negli artt. 3, nn. 4 e 5, 4, nn. 3 e 9, del suo regolamento interno nonché nella
sua prassi in materia. Allorché la procedura elettorale concorre alla sua
formazione, risulterebbe evidente che esiste un livello di disciplina
comunitaria idonea a stabilire uno standard minimo inteso ad evitare qualsiasi
distorsione risultante dalla disparità tra le procedure nazionali che deve
essere garantito dal Parlamento. Invece, qualora il Parlamento dovesse
limitarsi, nell’esercizio delle sue competenze, all’esame delle incompatibilità
ai sensi dell’art. 7 dell’atto del 1976, la sua competenza sarebbe priva
di un reale contenuto.
36 Il Parlamento, sostenuto dal sig. Occhetto, fa
valere che, in caso di manifesta violazione dei principi fondamentali previsti
dall’atto del 1976, come il libero mandato parlamentare sancito
dall’art. 6 di tale atto nonché i principi del suffragio universale e
proporzionale di cui agli artt. 1 e 2 dello stesso, esso ha il diritto e
perfino il dovere di non dare seguito a detta violazione prendendo atto del
risultato della procedura nazionale, altrimenti la sua decisione di convalida
sarebbe viziata da illegittimità. Il primato del diritto comunitario imporrebbe
al Parlamento di disapplicare la designazione del candidato effettuata dalle
autorità nazionali in violazione manifesta del diritto comunitario.
37 L’art. 6 dell’atto del 1976 tutelerebbe altresì
il candidato eletto. Altrimenti, la garanzia conferita da tale articolo non si
applicherebbe ad atti, come, nella fattispecie, la rinuncia espressa dal
sig. Occhetto motivata da un accordo elettorale, che impediscono che il
mandato voluto dagli elettori si realizzi. Tale interpretazione di detto
art. 6 sarebbe corroborata dall’art. 2 dello statuto dei deputati
nonché dall’art. 3 del protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950.
38 Inoltre, il Parlamento sostiene che l’applicabilità
di detto art. 6 alla presente fattispecie consegue già dal fatto che il
sig. Occhetto sedeva in Parlamento quando le autorità nazionali gli hanno
notificato che il sig. Donnici aveva sostituito
l’interessato.
Giudizio della Corte
39 Il primo motivo solleva la questione della portata
dei poteri di cui dispone il Parlamento in merito alla verifica dei mandati dei
suoi membri in forza dell’art. 12 dell’atto del 1976. Dunque, al fine di
esaminare la validità della decisione impugnata, occorre essenzialmente
analizzare l’ampiezza dei poteri che tale disposizione attribuisce al
Parlamento. Orbene, l’art. 12 di tale atto muove dal presupposto, in ogni
caso, che la decisione del Parlamento si fonda su una disposizione di tale atto
avverso la quale si può presentare una contestazione. Poiché il Parlamento
invoca a tale riguardo principalmente l’art. 6 dell’atto del 1976, occorre
determinare, anzitutto, se tale disposizione sia in linea di principio
applicabile al caso di specie.
– Sull’applicabilità
dell’art. 6 dell’atto del 1976
40 L’art. 6, n. 1, dell’atto del 1976
stabilisce che i membri del Parlamento votano individualmente e personalmente e
non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo.
41 Come emerge dalla lettera di detto articolo, esso fa
espressamente riferimento ai «membri del Parlamento» e riguarda l’esercizio del
mandato parlamentare. Per di più, lo stesso articolo menziona la prerogativa di
voto dei detti membri, prerogativa che, per sua stessa natura, non può essere
associata allo status di candidato proclamato ufficialmente nella graduatoria
postelettorale (v. ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici,
cit., punto 41).
42 Si deve constatare che l’art. 6 dell’atto del
43 Gli argomenti sollevati a tale proposito dal
Parlamento non consentono di discostarsi da tale interpretazione.
44 In particolare, non si può riconoscere al Parlamento
una competenza generale per valutare la legittimità delle procedure elettorali
degli Stati membri in considerazione dell’insieme dei principi asseritamente sottesi all’art. 6 dell’atto del 1976,
come quelli che il Parlamento deduce, segnatamente, dall’art. 3 del
protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, interpretando
estensivamente detto art. 6 alla luce di tali principi (v., in tal senso,
ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici, cit., punto
43).
45 Infatti, siffatta interpretazione di detto
art. 6 contrasterebbe con la decisione presa dai suoi autori, in quanto
trasformerebbe tale disposizione relativa all’esercizio del mandato, nonostante
il suo ambito di applicazione precisamente circoscritto, in una regola di
competenza che disciplina la procedura elettorale, atteso che, conformemente
all’art. 8 dell’atto del 1976, tale materia è regolata in linea di
principio dalle disposizioni nazionali.
46 Per quanto riguarda l’art. 2 dello statuto dei
deputati, cui fa riferimento il Parlamento per sostenere la sua interpretazione
dell’art. 6 dell’atto del 1976, si deve anzitutto segnalare che tale
statuto non era in vigore all’epoca dei fatti all’origine alla controversia.
Inoltre, il quarto ‘considerando’ dello statuto dei deputati afferma che «[l]a
libertà e l’indipendenza dei deputati, sancite all’articolo 2, impongono una
regolamentazione», in quanto «non figurano in alcun testo di diritto primario»,
e il suo quinto ‘considerando’ precisa che l’art. 3, n. 1, dello
stesso riprende integralmente le disposizioni dell’art. 6, n. 1,
dell’atto del 1976. Ne consegue che l’art. 2 dello statuto dei deputati
non rappresenta una codificazione di detto art. 6 (v., in tal senso,
ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici, cit., punto
44).
47 Inoltre, il Parlamento non può, conformemente al
principio di gerarchia delle norme, basarsi su una disposizione del suo
regolamento interno e sulla sua presunta prassi in tale materia per
interpretare contra legem l’art. 6 dell’atto del
1976 (v., in tal senso, ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici,
cit., punto 45).
48 Si deve infatti constatare che il regolamento
interno è un atto di organizzazione interna, inidoneo come tale a istituire a
favore del Parlamento competenze che non siano espressamente riconosciute da un
atto normativo, nella fattispecie dall’atto del 1976 (v. sentenza 21 ottobre
2008, cause riunite C‑200/07 e C‑201/07, Marra, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 38). Ne consegue a fortiori che l’asserita
prassi istituzionale non può derogare al detto art. 6.
49 Da quanto precede emerge che la rinuncia espressa
dal sig. Occhetto alla sua posizione sull’elenco dei sostituti non rientra
nell’ambito di applicazione dell’art. 6 dell’atto del 1976, cosicché tale
articolo non poteva fungere da fondamento per una contestazione relativa alla
verifica dei poteri dei membri del Parlamento ai sensi dell’art. 12 di
tale atto e che, pertanto, il Parlamento non poteva fondare la decisione
impugnata su una violazione del detto art. 6.
– Sulla
violazione dell’art. 12 dell’atto del 1976
50 Dopo aver stabilito che l’art. 6 dell’atto del
1976 non poteva costituire il fondamento della decisione impugnata, si rende
necessario determinare se tale decisione possa basarsi su una violazione dei
principi del suffragio universale e proporzionale sanciti agli artt. 1 e 2
dell’atto del 1976, come sostenuto dal Parlamento. Riferendosi ad una violazione
di detti principi, il Parlamento ha riconosciuto a sé stesso il potere di
verificare se la proclamazione ufficiale del sig. Donnici
come membro del Parlamento sia intervenuta nel rispetto dei detti requisiti.
Occorre dunque esaminare se l’art. 12 di tale atto attribuisca al
Parlamento siffatta competenza nella verifica dei mandati dei suoi membri.
51 L’art. 12 dell’atto del 1976 prevede che il
Parlamento, al fine della verifica dei poteri dei suoi membri, prenda atto dei
risultati proclamati ufficialmente dagli Stati membri, e decide sulle
contestazioni che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle
disposizioni di detto atto, fatta eccezione delle disposizioni nazionali cui
tale atto rinvia.
52 Dal tenore letterale di tale articolo 12 si desume
che il potere di verifica di cui dispone il Parlamento, in forza della prima
frase di detto articolo, è soggetto a due limiti importanti illustrati alla
seconda frase dello stesso (v., in tal senso, ordinanze 15 novembre 2007, Donnici/Parlamento, cit., punto 71, nonché Occhetto e
Parlamento/Donnici, cit., punti 31 e 32).
53 Ai sensi della prima parte della seconda frase
dell’art. 12 dell’atto del 1976, il Parlamento «prende atto dei risultati
proclamati ufficialmente dagli Stati membri». Inoltre, la particolare
competenza del Parlamento a decidere sulle contestazioni presentate, indicata
nella seconda parte della seconda frase di detto articolo, è altresì limitata ratione materiae alle sole
contestazioni «che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle
disposizioni [dell’atto del 1976], fatta eccezione delle disposizioni nazionali
cui tale atto rinvia».
54 Da un lato, contrariamente a quanto sostenuto dal
Parlamento, consegue dalla lettera stessa dell’art. 12 dell’atto del 1976
che tale articolo non conferisce al Parlamento la competenza per decidere sulle
contestazioni presentate in base al diritto comunitario nel suo complesso.
Secondo il chiaro tenore letterale di detto articolo, esso concerne unicamente
le «contestazioni (…) presentate in base alle disposizioni del presente atto»
(v., in tal senso, ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici,
cit., punto 32).
55 Dall’altro lato, l’esercizio consistente nel
«prendere atto dei risultati proclamati ufficialmente» va inteso nel senso che
il Parlamento doveva basarsi, al fine della sua decisione per la verifica dei
poteri dei suoi membri, sulla proclamazione effettuata il 29 marzo 2007
dall’Ufficio elettorale italiano in seguito alla sentenza del Consiglio di
Stato 6 dicembre 2006. Infatti, tale proclamazione risulta da un iter
decisionale conforme alle procedure nazionali, con cui si sono decise
definitivamente le questioni giuridiche legate alla detta proclamazione e che
costituisce, pertanto, una situazione giuridica preesistente. Orbene,
56 Tale
interpretazione dell’espressione
«prendere atto» di cui all’art. 12, n. 2, dell’atto del 1976, nella
sua versione originale, secondo cui gli Stati membri informano il Parlamento,
che ne prende atto, di una vacanza di seggio derivante dall’applicazione delle
disposizioni nazionali, vale altresì per la stessa espressione che compare
all’art. 12 dell’atto del 1976 nella sua attuale versione. Se l’art. 12,
n. 2, dell’atto del 1976, nella sua versione originale, esclude ogni
margine di discrezionalità del Parlamento anche in caso di decadenza del
mandato di uno dei suoi membri in applicazione delle disposizioni nazionali,
che incide sulla composizione di tale istituzione, tale assenza di un potere
decisionale vale a maggior ragione per la verifica, conformemente
all’art. 12 dell’atto del 1976, dei poteri dei membri del Parlamento
proclamati ufficialmente dagli Stati membri. Infatti, in tale contesto si tratta
della designazione, da parte delle autorità nazionali, dei futuri membri del
Parlamento, in conformità alla procedura elettorale, la quale, come emerge
espressamente dall’art. 8 dell’atto del 1976, è disciplinata dalle
disposizioni nazionali.
57 Ne consegue che il Parlamento non può rimettere in
discussione la regolarità stessa della proclamazione effettuata dall’Ufficio
elettorale nazionale. L’art. 12 dell’atto del 1976 non autorizza il
Parlamento neanche a rifiutare di prendere atto di una tale proclamazione, se
ritiene di essere in presenza di un’irregolarità (v., in tal senso, ordinanza
15 novembre 2007, Donnici/Parlamento, cit., punto
75).
58 Tale
interpretazione
dell’art. 12 dell’atto del 1976 è corroborata da una lettura dello stesso
alla luce delle pertinenti disposizioni del Trattato CE nonché dal
contesto normativo in cui si inserisce il detto articolo.
59 A tale proposito si deve rilevare che, conformemente
agli artt. 5, primo comma, CE, 7, n. 1, secondo comma, CE nonché 189,
primo comma, CE, il Parlamento esercita i poteri e agisce nei limiti delle
competenze che gli sono conferite dai trattati.
60 Inoltre, ai sensi dell’art. 8 dell’atto del
1976, «la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle
disposizioni nazionali» fatte salve le disposizioni dell’atto del 1976.
Pertanto, se è vero che gli Stati membri sono tenuti a rispettare le
disposizioni dell’atto del
61 Infine, l’art. 13, n. 2, dell’atto del
1976 dispone che ciascuno Stato membro stabilisce le opportune procedure per
coprire i seggi resisi vacanti.
62 Pertanto, conformemente a tale contesto normativo,
la procedura elettorale per l’elezione dei membri del Parlamento, che ha avuto
luogo il 12 e 13 giugno 2004, nonché quella per la nomina dei sostituti per i
seggi resisi vacanti rimaneva disciplinata in ciascuno Stato membro dalle
pertinenti disposizioni nazionali, nella fattispecie, dalla legge italiana del
24 gennaio 1979 (v., in tal senso, ordinanza 15 novembre 2007, Donnici/Parlamento, cit., punto 66).
63 Peraltro, in assenza di una disciplina comunitaria
in tale materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato
membro indicare i giudici competenti e fissare le procedure giurisdizionali
destinate a garantire la tutela dei diritti che derivano ai singoli dal diritto
comunitario, fermo restando che dette modalità non possono essere né meno
favorevoli di quelle relative ai diritti fondati sull’ordinamento nazionale
(principio di equivalenza) né tali da rendere impossibile o eccessivamente
difficile, in pratica, l’esercizio dei diritti garantiti dall’ordinamento
comunitario (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenza 12 settembre
2006, causa C‑300/04, Eman e Sevinger, Racc. pag. I‑8055, punto 67).
64 Orbene, il Parlamento non ha fatto valere che le
disposizioni procedurali italiane violavano tali principi di equivalenza e effettività.
Inoltre, anche volendo supporre un caso del genere, non ne conseguirebbe che il
Parlamento sarebbe legittimato a sostituire il proprio giudizio agli atti
emanati dalle autorità nazionali competenti.
65 Per contro, il controllo del rispetto, da parte
degli Stati membri, delle disposizioni del trattato nonché delle disposizioni
adottate dalle istituzioni in virtù dello stesso, incombe, segnatamente, alla
Commissione che può, in forza dell’art. 226 CE, adire
66 Tale
contesto normativo non lascia
emergere che il Parlamento è competente in via generale a valutare la
conformità delle procedure elettorali degli Stati membri e la loro applicazione
al caso di specie rispetto al diritto comunitario. Ne consegue che la
competenza del Parlamento si limita, nell’ambito della verifica dei poteri dei
suoi membri, alle prerogative chiaramente definite dalle disposizioni
pertinenti dell’atto del 1976 (v., in tal senso, ordinanza Occhetto e
Parlamento/Donnici, cit., punto 32).
67 Da ciò emerge che un’interpretazione
dell’art. 12 dell’atto del 1976 che attribuisse al Parlamento una
competenza generale di controllo della proclamazione ufficiale effettuata dalle
autorità degli Stati membri sarebbe non solo contraria al tenore letterale di
tale articolo, ma anche incompatibile con il principio sancito agli
artt. 5 CE e 7 CE, secondo cui le competenze della Comunità e
delle sue istituzioni sono competenze di attribuzione (v., in tal senso,
sentenze 5 ottobre 2000, causa C‑376/98, Germania/Parlamento e Consiglio,
Racc. pag. I‑8419, punto 83, nonché 3 settembre 2008, cause
riunite C‑402/05 P et C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, non ancora pubblicate
nella Raccolta, punto 203 e giurisprudenza ivi citata).
68 Gli argomenti sollevati dal Parlamento e sostenuti
dal sig. Occhetto, ricordati ai punti 35‑37 della presente sentenza,
non possono rimettere in discussione tale interpretazione dell’art. 12
dell’atto del 1976, che esclude qualsiasi competenza del Parlamento a
discostarsi dalla proclamazione effettuata dall’Ufficio elettorale italiano.
69 L’argomento, sollevato in primis, secondo cui
l’assenza di una competenza del Parlamento per il controllo dei risultati
proclamati dagli Stati membri alla luce del diritto comunitario condurrebbe ad
uno svuotamento dei suoi poteri di verifica di cui all’art. 12 dell’atto
del 1976, deve essere respinto. Infatti, occorre sottolineare che il Parlamento
conserva la piena competenza per pronunciarsi, nell’ambito dell’art. 12
dell’atto del 1976, sulla situazione di un candidato eletto che possiede una
delle qualità incompatibili con quella di membro del Parlamento, come elencate
all’art. 7 dell’atto del 1976 (v. ordinanza Occhetto e Parlamento/Donnici, cit., punto 33).
70 In secondo luogo, relativamente all’argomento
secondo cui il Parlamento dovrebbe essere messo nelle condizioni, al fine di
garantire uno standard minimo in relazione alla nomina dei suoi membri, di non
accettare la proclamazione effettuata dalle autorità nazionali che dovesse
essere in palese contrasto con i principi fondamentali dell’atto del 1976,
occorre rammentare che spetta ai giudici nazionali pronunciarsi, eventualmente
dopo un rinvio pregiudiziale alla Corte ai sensi dell’art. 234 CE,
sulla legittimità delle disposizioni e delle procedure elettorali nazionali
(ordinanza 15 novembre 2007, Donnici/Parlamento,
cit., punto 93).
71 Nel caso di specie, un tale controllo
giurisdizionale ha effettivamente avuto luogo dinanzi ai giudici italiani competenti
in forza della legge del 24 gennaio 1979. Infatti, le questioni giuridiche
legate alla proclamazione ufficiale dei risultati elettorali sono state
definitivamente decise, a livello nazionale, dalla sentenza del Consiglio di
Stato 6 dicembre 2006, passata in giudicato.
72 Infine, il chiaro tenore letterale dell’art. 12
dell’atto del 1976 e la ripartizione delle competenze in materia operata dallo
stesso ostano alla constatazione dell’esistenza di una lacuna nella tutela dei
diritti elettorali dei candidati alle elezioni al Parlamento.
73 Pertanto, va altresì respinto l’argomento del
Parlamento secondo cui la sua decisione sulla verifica dei poteri sarebbe essa
stessa illegittima se esso fosse obbligato a basare la propria decisione su un
atto nazionale illegittimo, nel caso di specie la proclamazione del sig. Donnici da parte dell’Ufficio elettorale italiano.
74 Nella fattispecie, le rispettive competenze del
Parlamento e delle autorità nazionali relativamente alla verifica dei poteri
dei membri del Parlamento sono chiaramente ripartite, contrariamente a quanto
sostenuto dal Parlamento con riferimento alla sentenza 18 dicembre 2007, causa
C‑64/05 P, Svezia/Commissione (Racc. pag. I‑11389),
tra gli organi comunitari e le autorità nazionali. A tale proposito il
Parlamento dispone unicamente, in forza dell’art. 12 dell’atto del 1976,
della competenza per decidere sulle contestazioni che potrebbero essere
eventualmente presentate in base alle disposizioni di tale atto, fatta eccezione
delle disposizioni nazionali cui esso rinvia, mentre spetta alle autorità
nazionali proclamare i risultati stabiliti in applicazione delle
disposizioni nazionali conformi al diritto comunitario.
75 Emerge da quanto esposto che il Parlamento doveva,
in forza dell’art. 12 dell’atto del 1976, prendere atto della
proclamazione effettuata dall’Ufficio elettorale italiano senza avere la
competenza di discostarsene a causa di presunte irregolarità che potevano
viziare tale atto nazionale. La decisione impugnata ha violato l’art. 12
di tale atto in quanto, contrariamente a tale proclamazione, ha dichiarato non
valido il mandato del sig. Donnici e ha
confermato il mandato del sig. Occhetto.
76 Alla luce di quanto precede, la decisione impugnata
deve essere annullata. In tali circostanze, non è necessario che
Sulle spese
77 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del
regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è
stata fatta domanda. Poiché
Per questi motivi,
1) La
decisione del Parlamento europeo 24 maggio 2007 sulla verifica dei poteri
dell’on. Beniamino Donnici, 2007/2121(REG), è
annullata.
2) Il
Parlamento europeo è condannato a sopportare le spese sostenute dal sig. Donnici nonché quelle sostenute dalla Repubblica italiana
in qualità di ricorrente.
3)
(Seguono le firme)