Corte di Giustizia delle Comunità europee, 25 luglio
2002
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores – Consiglio dell'Unione europea
Nel
procedimento C-50/00 P,
Unión de Pequeños Agricultores,
con sede in
Madrid (Spagna),
rappresentata
dagli avv.ti J. Ledesma Bartret
e J. Jiménez Laiglesia y de
Oñate, Abogados,
con domicilio
eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
avente ad
oggetto il ricorso diretto all'annullamento dell'ordinanza del Tribunale di
primo grado delle Comunità europee (Terza Sezione) 23 novembre 1999, causa
T-173/98, Unión de Pequeños
Agricultores/Consiglio (Racc. pag. II-3357),
procedimento in
cui le altre parti sono:
Consiglio
dell'Unione europea,
rappresentato
dal sig. I. Díez Parra, in qualità di agente,
con domicilio
eletto in Lussemburgo,
convenuto in
primo grado,
sostenuto da
Commissione
delle Comunità europee,
rappresentata
dal sig. J. Guerra Fernández e dalla sig.ra M. Condou-Durande,
in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente in
sede di impugnazione,
composta dai
sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann,
dalle sig.re F. Macken e N.
Colneric, dal sig. S. von Bahr,
presidenti di sezione, dai sigg.ri C. Gulmann (relatore), D.A.O.
Edward, A.
avvocato
generale: F.G. Jacobs
cancelliere:
sig.ra D. Louterman-Hubeau, capodivisione
vista la
relazione d'udienza,
sentite le
difese orali svolte dalle parti all'udienza del 6 novembre 2001, nel corso
della quale
sentite le
conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 21 marzo 2002,
ha pronunciato
la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato
nella cancelleria della Corte il 16 febbraio 2000,
Contesto
normativo
2 Il 22
settembre 1966 il Consiglio ha adottato il regolamento n. 136/66/CEE, relativo
all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi
(GU L 172, pag. 3025). Tale regolamento ha istituito,
in particolare, un'organizzazione comune dei mercati dell'olio d'oliva,
imperniata su un sistema di prezzi garantiti affiancati da aiuti alla
produzione. I meccanismi istituiti dal regolamento n. 136/66 hanno subìto varie
modifiche successive. L'organizzazione comune dei mercati dell'olio d'oliva,
così modificata, prevedeva regimi di prezzi d'intervento, di aiuto alla
produzione, di aiuto al consumo, di stoccaggio nonché di importazione e di
esportazione.
3 Il 20 luglio
1998 il Consiglio ha adottato il regolamento impugnato che prevede, in
particolare, una riforma dell'organizzazione comune dei mercati dell'olio
d'oliva. In base ad esso, il precedente regime d'intervento è stato abolito e
sostituito da un regime d'aiuto ai contratti di stoccaggio privato. L'aiuto al
consumo nonché l'aiuto specifico ai piccoli produttori sono stati soppressi. Il
meccanismo di stabilizzazione dell'aiuto alla produzione basato su un
quantitativo massimo garantito per tutta
Procedimento
dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
4 Con atto
introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 20 ottobre 1998,
5 Con atto
separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 dicembre 1998, il
Consiglio ha sollevato, ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di
procedura del Tribunale, un'eccezione d'irricevibilità.
6 Con
l'ordinanza impugnata il Tribunale ha accolto l'eccezione di irricevibilità e ha conseguentemente dichiarato il ricorso
manifestamente irricevibile.
7 Innanzi
tutto, dopo aver rammentato, al punto 34 dell'ordinanza impugnata, che, secondo
una giurisprudenza costante, l'art. 173, quarto comma, del Trattato attribuisce
ai singoli il diritto di impugnare qualsiasi decisione che, ancorché adottata
in forma di regolamento, li riguardi direttamente e individualmente e che il
criterio di distinzione tra il regolamento e la decisione dev'essere
ricercato nella portata generale o no dell'atto di cui trattasi, il Tribunale
ha dichiarato, al punto 44 della detta ordinanza, che il regolamento impugnato
riveste, per la sua natura e la sua portata, carattere normativo e non costituisce
una decisione ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE).
8
Successivamente, dopo aver ricordato, al punto 45 dell'ordinanza impugnata,
che, in determinate circostanze, persino un atto normativo applicabile alla
generalità degli operatori economici interessati può riguardare individualmente
alcuni fra loro e che, pertanto, un atto comunitario può presentare, nel
contempo, carattere normativo e, nei confronti di determinati operatori
economici interessati, carattere decisionale, il Tribunale ha rilevato:
- al punto 46
dell'ordinanza impugnata, che, «[a]ll'uopo, una
persona fisica o giuridica deve tuttavia essere in grado di dimostrare di
essere lesa dall'atto in questione per via di determinate qualità che le sono
peculiari ovvero di una situazione di fatto che la caratterizzi rispetto a
qualsiasi altro soggetto (...)» e,
- al punto 47
della stessa ordinanza, che, inoltre, la ricevibilità dei ricorsi proposti da
associazioni è ammessa, quanto meno, nelle fattispecie in cui una disposizione
di natura normativa riconosca espressamente alle associazioni professionali una
serie di facoltà di carattere procedurale, quando l'associazione rappresenti
gli interessi di imprese che, dal canto loro, siano legittimate ad agire e
quando l'associazione sia identificata per l'incidenza dell'atto impugnato sui
propri interessi in quanto associazione, in particolare per il fatto che la sua
posizione di negoziatrice sia stata pregiudicata dall'atto di cui è richiesto
l'annullamento.
9 Orbene, nel
caso di specie, Il Tribunale ha dichiarato, al punto 48 dell'ordinanza
impugnata, che la ricorrente non può far leva su alcuna di queste tre
situazioni per dimostrare la ricevibilità del suo ricorso.
11 Il
Tribunale ha altresì affermato, ai punti 53-55 dell'ordinanza impugnata, che la
ricorrente non può nemmeno trarre argomento dal fatto che il regolamento
impugnato incida su alcuni suoi interessi specifici per dimostrare la
ricevibilità del proprio ricorso e ha concluso, al punto 58 di detta ordinanza,
che la ricorrente non veniva individuata in base a nessuno dei criteri accolti
dalla giurisprudenza in tema di ricevibilità di un ricorso d'annullamento
proposto da un'associazione.
12 Infine, il
Tribunale ha esaminato l'ultimo argomento fatto valere dalla ricorrente per
dimostrare di essere individualmente interessata dalle disposizioni del regolamento
impugnato, vale a dire il rischio di non beneficiare di una tutela
giurisdizionale effettiva. A tale proposito esso ha dichiarato quanto segue:
«61 Con riguardo
all'argomento relativo alla mancanza di effettiva tutela giurisdizionale, esso
si risolve nel denunciare l'assenza di rimedi giurisdizionali interni che
consentano, eventualmente, un controllo di validità sul regolamento impugnato
attraverso il rinvio pregiudiziale ex art. 177 del Trattato [CE (divenuto art.
234 CE)].
63 Questi
elementi non possono tuttavia indurre il Tribunale a discostarsi dal sistema di
rimedi giurisdizionali istituito dall'art. 173, quarto comma, del Trattato,
quale è stato chiarito dalla giurisprudenza, e a trascendere i limiti posti
alla sua competenza da questa disposizione.
64 La
ricorrente non può trarre alcun argomento nemmeno dall'eventuale lunghezza di
un procedimento ex art. 177 del Trattato. Tale circostanza non può infatti giustificare una modifica del sistema di rimedi
giuridici e dei procedimenti istituito dagli artt. 173, 177 e 178 del Trattato
CE (divenuto art. 235 CE) e diretto ad affidare alla Corte il controllo sulla
legittimità degli atti delle istituzioni. Una circostanza del genere non consente
in nessun caso di dichiarare ricevibile un ricorso d'annullamento proposto da
una persona fisica o giuridica sprovvista dei requisiti stabiliti dall'art.
173, quarto comma, del Trattato (ordinanza della Corte 24 aprile 1996, causa
C-87/95 P, CNPAAP/Consiglio, Racc. pag. I-2003, punto 38)».
13 Al termine
di tali considerazioni, il Tribunale ha dichiarato, al punto 65 dell'ordinanza
impugnata, che la ricorrente non poteva essere considerata individualmente
interessata dal regolamento impugnato e che, dato che essa non soddisfaceva uno
dei requisiti di ricevibilità stabiliti dall'art. 173, quarto comma, del
Trattato, non era necessario esaminare la questione se essa fosse direttamente
interessata dal suddetto regolamento.
Ricorso contro
l'ordinanza del Tribunale di primo grado
14 Con la sua
impugnazione, la ricorrente chiede che
- annullare
l'ordinanza impugnata;
- dichiarare
ricevibile il suo ricorso di merito e rinviare la causa dinanzi al Tribunale
perché si pronunci su quest'ultimo.
15 Il
Consiglio chiede che
- dichiarare
l'impugnazione manifestamente irricevibile o, in subordine, respingerlo in
quanto manifestamente infondato;
- condannare
la ricorrente alle spese.
16 Con
ordinanza del presidente della Corte 12 settembre 2000,
Sulla
ricevibilità del ricorso contro l'ordinanza del Tribunale
19 Il
Consiglio, così come
20 Perché il
suo ricorso potesse essere accolto, la ricorrente avrebbe quindi dovuto basare
l'impugnazione su una violazione dell'art. 173, quarto comma, del Trattato da
parte dell'ordinanza impugnata e, più particolarmente, sulla dimostrazione che
essa era individualmente interessata dal regolamento impugnato, e non su
un'eventuale mancanza di effettiva tutela giurisdizionale che, allo stato
attuale della costruzione comunitaria, non può in alcun caso comportare la
ricevibilità del detto ricorso.
22 Orbene,
l'ordinanza impugnata ha dichiarato irricevibile il ricorso della ricorrente
dinanzi al Tribunale.
23 Appare
dunque chiaramente che, se l'impugnazione venisse accolta, la ricorrente ne
ricaverebbe un beneficio certo perché il suo ricorso potrebbe essere esaminato
nel merito. La questione se l'asserito diritto ad una effettiva
tutela giurisdizionale possa o meno, in alcune circostanze, rendere ricevibile
il ricorso d'annullamento di un regolamento proposto da una persona fisica o
giuridica riguarda il merito dell'impugnazione e non può, comunque, risolvere
prematuramente la questione dell'esistenza di un interesse ad agire della
ricorrente.
24 Di
conseguenza, il ricorso in esame va dichiarato ricevibile.
Sulla
fondatezza dell'impugnazione
Gli argomenti
delle parti
25 Con i suoi
quattro motivi, che occorre esaminare congiuntamente, la ricorrente fa valere,
in sostanza, che la declaratoria di irricevibilità
del suo ricorso, in quanto fondata sulle considerazioni esposte ai punti 61-64
dell'ordinanza impugnata, viola il suo diritto ad una tutela giurisdizionale
effettiva per la difesa degli interessi propri o di quelli dei suoi aderenti.
26 Secondo la
ricorrente, le disposizioni controverse del regolamento impugnato, che
comportano l'abolizione del regime d'intervento, dell'aiuto al consumo, come
pure dell'aiuto ai piccoli produttori, non richiedono alcuna normativa
nazionale di applicazione e non danno adito ad alcun atto delle autorità
spagnole. Di conseguenza, la ricorrente non avrebbe la possibilità, nel sistema
giuridico spagnolo, di chiedere l'annullamento di un atto nazionale connesso
alle dette disposizioni, cosicché sarebbe escluso un rinvio pregiudiziale volto
ad accertare la validità di queste ultime. Inoltre, la ricorrente o i suoi
aderenti non potrebbero nemmeno violare siffatte disposizioni per poi
contestare la validità della sanzione che, eventualmente, fosse loro applicata.
27 Non
contenendo un esame della questione se il fatto di dichiarare irricevibile il
ricorso diretto all'annullamento parziale del regolamento impugnato non porti a
tenere in non cale, tenuto conto delle circostanze del caso di specie, il
carattere effettivo del diritto alla tutela giurisdizionale della ricorrente,
l'ordinanza impugnata avrebbe violato un diritto fondamentale che forma parte
integrante dell'ordinamento giuridico comunitario.
28 La
ricorrente sostiene che il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
implica l'esame specifico delle circostanze particolari del caso di specie. Non
può parlarsi di reale carattere effettivo di un diritto senza procedere ad un
concreto esame della sussistenza di tale carattere. In realtà, un siffatto
esame comporterebbe necessariamente che si accerti se esista, nella specie, un
altro rimedio giurisdizionale. A tale riguardo la
ricorrente si richiama ai punti 32 e 33 della sentenza 2 aprile 1998, causa
C-321/95 P, Greenpeace Council e a./Commissione
(Racc. pag. I-1651), che, a suo parere, conferma che, se non esiste un rimedio
giurisdizionale nazionale, si deve ammettere la ricevibilità di un ricorso di
annullamento proposto in forza dell'art. 173, quarto comma, del Trattato.
29 Il
Consiglio e
30 Il
Consiglio e
31
Giudizio della
Corte
32 Va
rilevato, preliminarmente, che la ricorrente non ha contestato l'affermazione
del Tribunale, formulata al punto 44 dell'ordinanza impugnata, secondo cui il
regolamento impugnato riveste una portata generale. Essa non ha nemmeno
contestato l'affermazione, espressa al punto 56 della suddetta ordinanza,
secondo cui gli interessi propri della ricorrente non erano pregiudicati dal
regolamento impugnato, né quella, di cui al punto 50 dell'ordinanza stessa,
secondo cui i suoi aderenti non vengono lesi dal regolamento impugnato per via
di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li
caratterizzi rispetto a qualsiasi altro soggetto.
33 Pertanto,
occorre esaminare se la ricorrente, in quanto rappresentante degli interessi
dei suoi membri, possa nondimeno essere legittimata a proporre, nel rispetto
dell'art. 173, quarto comma, del Trattato, un ricorso di annullamento del
regolamento impugnato, per il solo motivo che il diritto a una tutela
giurisdizionale effettiva lo richiederebbe, tenuto conto dell'asserita mancanza
di qualsiasi mezzo di tutela giurisdizionale dinanzi al giudice nazionale.
34 Si deve
rammentare che, ai sensi dell'art. 173, secondo e terzo comma, del Trattato,
35 Così, nel
contesto dell'art. 173 del Trattato, un regolamento, in quanto atto di portata
generale, non può essere impugnato da soggetti giuridici diversi dalle
istituzioni, dalla Banca centrale europea e dagli Stati membri (v., in tal
senso, sentenza 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione,
Racc. pag. 777, punto 40).
36 Tuttavia,
un atto di portata generale come un regolamento, in talune circostanze, può
riguardare individualmente alcune persone fisiche o giuridiche e rivestire
pertanto un carattere decisionale nei loro confronti (v., in particolare,
sentenze 16 maggio 1991, causa C-358/89, Extramet
Industrie/Consiglio, Racc. pag. I-2501, punto 13; 18 maggio 1994, causa
C-309/89, Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853,
punto 19, e 31 maggio 2001, causa C-41/99 P, Sadam
Zuccherifici e a./Consiglio, Racc. pag. I-4239, punto 27). Ciò si verifica se
l'atto di cui trattasi riguarda una persona fisica o giuridica in ragione di determinate
loro peculiari qualità, o di una circostanza di fatto che la distingue da
chiunque altro e la identifica in modo analogo al destinatario (v., in
particolare, sentenze 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione,
Racc. pag.
37 Qualora non
ricorra tale condizione, nessuna persona fisica o giuridica è, comunque,
legittimata a proporre un ricorso di annullamento contro un regolamento (v., a
tale proposito, ordinanza CNPAAP/Consiglio, citata, punto 38).
38 Occorre
tuttavia rammentare che
39 Pertanto, i
singoli devono poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei
diritti riconosciuti loro dall'ordinamento giuridico comunitario, poiché il
diritto a detta tutela fa parte dei principi giuridici generali che derivano
dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Tale diritto è stato
anche sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (v., in particolare,
sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston,
Racc. pag. 1651, punto 18, e 27 novembre 2001, causa C-424/99,
Commissione/Austria, Racc. pag. I-9285, punto 45).
40 Orbene,
mediante gli artt. 173 e 184 del Trattato CE (divenuto art. 241 CE), da un
lato, e l'art. 177, dall'altro, il Trattato ha istituito un sistema completo di
rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della
legittimità degli atti delle istituzioni, affidandolo al giudice comunitario
(v., in tal senso, sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les
Verts/Parlamento, Racc. pag. 1339, punto 23).
Nell'ambito di tale sistema, non potendo, a causa dei requisiti di ricevibilità
di cui all'art. 173, quarto comma, del Trattato, impugnare direttamente atti
comunitari di portata generale, le persone fisiche o giuridiche hanno la
possibilità, a seconda dei casi, di far valere l'invalidità di tali atti, vuoi
in via incidentale in forza dell'art. 184 del Trattato, dinanzi al giudice
comunitario, vuoi dinanzi ai giudici nazionali e di indurre questi ultimi, che
non sono competenti ad accertare direttamente l'invalidità di tali atti (v.
sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost,
Racc. pag. 4199, punto 20), a rivolgersi al riguardo alla Corte in via
pregiudiziale.
41 Pertanto,
spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di
procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto ad una tutela
giurisdizionale effettiva.
43 Sotto
questo profilo, si deve riconoscere che, come ha rilevato l'avvocato generale
ai punti 50-53 delle conclusioni, non è ammissibile un'interpretazione del
regime dei rimedi giurisdizionali come quella sostenuta dalla ricorrente,
secondo cui un ricorso diretto di annullamento dinanzi al giudice comunitario
sarebbe possibile se si potesse dimostrare, dopo un esame concreto da parte di
quest'ultimo delle norme procedurali nazionali, che queste ultime non
autorizzano il singolo a intentare un'azione che gli consenta di contestare la
validità dell'atto comunitario impugnato. Infatti, un sistema del genere
richiederebbe che, per ogni caso specifico, il giudice comunitario esamini e
interpreti il diritto processuale nazionale, il che esulerebbe dalla sua
competenza nell'ambito del controllo della legittimità degli atti comunitari.
44 Si deve
infine aggiungere che, in base al sistema del controllo della legittimità
istituito dal Trattato, una persona fisica o giuridica può presentare un
ricorso contro un regolamento solo qualora essa sia interessata non solo
direttamente, ma anche individualmente da tale atto. Se è vero che quest'ultimo
requisito deve essere interpretato alla luce del principio di una tutela
giurisdizionale effettiva tenendo conto delle diverse circostanze atte a
individuare un ricorrente (v., ad esempio, sentenze 2 febbraio 1988, cause
riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy/Commissione, Racc. pag. 219, punto 14; Extramet Industrie/Consiglio, citata, punto 13, e Codorniu/Consiglio, citata, punto 19), tale interpretazione
non può condurre ad escludere il requisito di cui trattasi, espressamente
previsto dal Trattato, senza eccedere le competenze attribuite da quest'ultimo
ai giudici comunitari.
45 Anche se è
indubbiamente concepibile un sistema di controllo della legittimità degli atti
comunitari di portata generale diverso da quello
istituito dal Trattato originario e mai modificato nei suoi principi, spetta,
se del caso, agli Stati membri, in conformità all'art. 48 UE, riformare il
sistema attualmente in vigore.
46 Alla luce
di quanto precede, si deve riconoscere che il Tribunale non ha commesso alcun
errore di diritto nel dichiarare irricevibile il ricorso proposto dalla
ricorrente senza accertare se, nel caso specifico, esistesse un rimedio
giurisdizionale dinanzi ad un giudice nazionale che consentisse l'esame della
validità del regolamento impugnato.
47 Pertanto
occorre respingere il ricorso in esame.
Decisione relativa alle
spese
Sulle spese
49 Ai sensi
dell'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, anch'esso
applicabile al procedimento d'impugnazione in forza del detto art. 118, le
istituzioni intervenute nella controversia sopportano le proprie spese. In
conformità a tale disposizione, si deve decidere che
Dispositivo
Per questi
motivi,
dichiara e
statuisce:
1) Il ricorso
è respinto.
2)
3)
(Seguono le firme)