Corte europea dei diritti dell’uomo
(Camera), 26 febbraio 1993
(requête n. 13023/87)
AFFAIRE SALESI c. ITALIE
En l'affaire Salesi c. Italie,
La Cour européenne
des Droits de l’Homme, constituée, conformément à l’article 43 (art. 43) de la
Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales
("la Convention")** et aux clauses
pertinentes de son règlement, en une chambre composée des juges dont le nom
suit:
MM. R.
Bernhardt, président,
Thór Vilhjálmsson,
F. Matscher,
L.-E. Pettiti,
C. Russo,
N. Valticos,
S.K. Martens,
Mme E. Palm,
M. F. Bigi,
ainsi que de MM.
M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,
Après en avoir
délibéré en chambre du conseil les 25 septembre 1992 et 2 février 1993,
Rend l’arrêt que
voici, adopté à cette dernière date:
PROCEDURE
1. L’affaire a été
déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme ("la
Commission") le 13 avril 1992, dans le délai de trois mois qu’ouvrent les
articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son origine se
trouve une requête (no 13023/87) dirigée contre la République
italienne et dont une ressortissante de cet État, Mme Enrica Salesi, avait
saisi la Commission le 12 juin 1987 en vertu de l’article 25 (art. 25).
Désignée devant celle-ci par les initiales "E.S.", l’intéressée a
ultérieurement consenti à la divulgation de son identité.
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et
48 (art. 44, art. 48) ainsi qu’à la déclaration italienne reconnaissant la
juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a pour objet d’obtenir une décision sur le point
de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l’État défendeur
aux exigences de l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
2. En réponse à
l’invitation prévue à l’article 33 par. 3 d) du règlement, la requérante a
manifesté le désir de participer à l’instance et a désigné son conseil (article
30).
3. Le 25 avril 1992, le président de la Cour a estimé
qu’il y avait lieu de confier à une chambre unique, en vertu de l’article 21
par. 6 du règlement et dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice,
l’examen de la présente cause et des affaires Pizzetti, De Micheli, F.M.,
Trevisan, Billi et Messina c. Italie*.
4. La chambre à constituer de la sorte comprenait de
plein droit M. C. Russo, juge élu de nationalité italienne (article 43 de la
Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 par.
3 b) du règlement). Le même jour, celui-ci a tiré au sort le nom des sept
autres membres, à savoir M. Thór Vilhjálmsson, M. F. Matscher, M. L.-E.
Pettiti, M. N. Valticos, M. S.K. Martens, Mme E. Palm et M. F. Bigi, en
présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 par. 4 du
règlement) (art. 43).
5. Ayant assumé la présidence de la chambre (article
21 par. 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l’intermédiaire du greffier
adjoint l’agent du gouvernement italien ("le Gouvernement"), le
délégué de la Commission et l’avocat de la requérante au sujet de
l’organisation de la procédure (articles 37 par. 1 et 38). Conformément à
l’ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu le mémoire de la
requérante le 17 juillet 1992. Par une lettre du 23 juillet, le Gouvernement a
déclaré se référer aux observations déposées par lui devant la Commission. Le
13 août, un adjoint au secrétaire de celle-ci a informé le greffier que le
délégué s’exprimerait de vive voix.
6. Le 3 septembre, la Commission a produit le dossier
de la procédure suivie devant elle; le greffier l’y avait invitée sur les
instructions du président.
7. Ainsi qu’en avait décidé ce dernier - qui avait
autorisé la requérante à employer la langue italienne (article 27 par. 3 du
règlement) -, les débats se sont déroulés en public le 21 septembre 1992, au
Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une
réunion préparatoire. M. R. Bernhardt, vice-président, a remplacé M. Ryssdal,
empêché (article 21 par. 5, second alinéa, du règlement).
Ont comparu:
- pour le Gouvernement
MM. G. Raimondi, magistrat détaché
au Service du contentieux
diplomatique du ministère des Affaires
étrangères, coagent,
B. Capponi, magistrat détaché
au ministère de la Justice, conseil;
- pour la Commission
M. G. Sperduti, délégué;
- pour la requérante
Me G. Angelozzi, avocat, conseil.
La Cour les a
entendus en leurs déclarations et plaidoiries, ainsi qu’en leurs réponses à sa
question.
Le 2 octobre 1992
est parvenu au greffe un complément de réponse du Gouvernement.
EN FAIT
I. LES
CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. Mme Enrica Salesi habite Pomezia (province de
Rome). En application de l’article 31 par. 1 (art. 31-1) de la Convention, la
Commission a constaté les faits suivants (paragraphes 15-17 de son rapport):
"15. Le 28 février 1986, la requérante assigna le
ministre de l’Intérieur devant le juge d’instance (pretore) de Rome"
en sollicitant une allocation mensuelle d’invalidité
que les services de la sécurité sociale du Latium lui avaient refusée.
"16. L’instruction débuta à l’audience du 21 mai
1986, date à laquelle le juge d’instance ordonna l’accomplissement d’une
expertise médicale. L’expert désigné prêta serment à l’audience du 17 juin 1986
et, à l’issue de l’audience du 2 décembre 1986, le juge d’instance condamna le
ministre de l’Intérieur au paiement de l’allocation requise. Le texte de la
décision fut déposé au greffe le 16 décembre 1986.
17. Le 21 avril 1987, le ministre de l’Intérieur
interjeta appel de cette décision et, le 5 mai 1987, le président du tribunal
de Rome fixa l’audience devant la chambre compétente du tribunal au 24 mai
1989. A cette date, le tribunal de Rome rejeta l’appel et confirma la décision
attaquée."
9. D’après les renseignements fournis à la Cour par la
requérante, le jugement fut déposé au greffe le 27 janvier 1990; le ministre se
pourvut en cassation le 20 juillet, mais la Cour suprême repoussa le recours
par un arrêt du 5 juin 1991, déposé au greffe le 10 mars 1992.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
10. La demande de la requérante se fondait sur la loi
no 118 du 30 mars 1971 (loi no 118/71), prise en
exécution de l’article 38 de la Constitution italienne aux termes duquel:
"Tout citoyen
inapte au travail et dépourvu des moyens élémentaires d’existence a droit aux
moyens de subsistance et à l’assistance sociale.
(...)
L’accomplissement
des tâches prévues dans le présent article incombe aux organismes et
institutions établis ou secondés par l’État.
(...)"
11. D’après
l’article 13 de la loi no 118/71, l’État octroie une allocation
mensuelle (assegno mensile) d’invalidité aux mutilés et aux invalides civils
âgés de dix-huit à soixante-quatre ans chez qui on a constaté une incapacité au
travail de plus de deux tiers et qui se trouvent en état d’indigence.
12. S’agissant
d’une prestation d’assistance sociale obligatoire, les litiges relatifs à
l’existence d’un droit à cette allocation relèvent de la compétence du pretore
agissant à titre de juge du travail et le déroulement du procès obéit aux
dispositions édictées en matière de contentieux du travail (articles 442 et 444
du code de procédure civile).
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
13. L’intéressée a saisi la Commission le 12 juin
1987. Elle se plaignait de la durée de la procédure engagée par elle et
invoquait l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
14. La Commission a retenu la requête (no
13023/87) le 2 juillet 1990. Dans son rapport
du 20 février 1992 (article 31) (art. 31), elle relève, par treize voix contre huit,
une violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1). Le texte intégral de son avis
et des deux opinions séparées dont il s’accompagne figure en annexe au présent
arrêt*.
CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT
15. À l’audience, le Gouvernement a invité la Cour à
dire "qu’il n’y a pas eu violation de la Convention dans la présente
affaire".
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 6 PAR. 1
(art. 6-1)
16. La requérante dénonce la durée de la procédure
qu’elle a engagée contre l’État devant des juridictions civiles. Elle allègue une
violation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, aux termes duquel
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil
(...)"
A. Sur
l’applicabilité de l’article 6 par. 1 (art. 6-1)
17. Requérante et
Commission s’accordent à estimer ce texte applicable en l’espèce.
18. Le
Gouvernement soutient la thèse contraire car selon lui l’affaire ne comporte que
des aspects de droit public. D’abord, le droit revendiqué trouverait son
fondement dans une loi ordinaire et non dans un contrat de travail. Ensuite, la
matière relèverait de la seule puissance publique, l’État prenant entièrement à
sa charge le financement du régime. Enfin, le bénéfice des allocations
d’invalidité en cause ne dépendrait pas du versement de cotisations.
19. En l’espèce, la Cour se trouve à nouveau placée
devant la question de l’applicabilité de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) au
contentieux de la sécurité sociale. Elle l’avait déjà rencontrée dans les
affaires Feldbrugge c. Pays-Bas et Deumeland c. Allemagne, sur lesquelles elle
statua le 29 mai 1986 (série A nos 99 et 100). Elle avait constaté alors, entre
les États membres du Conseil de l’Europe, une grande diversité quant à la
manière dont leur législation et leur pratique conçoivent la nature du droit
aux prestations d’assurance sociale. Néanmoins, l’évolution juridique amorcée
par ces arrêts et le principe de l’égalité de traitement permettent d’estimer
que l’applicabilité de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) constitue aujourd’hui la
règle dans le domaine de l’assurance sociale.
Toutefois, la question se pose ici sur le terrain de
l’aide sociale et non, comme dans les affaires précitées, de l’assurance
sociale. Il existe certes des différences
entre les deux, mais on ne saurait les tenir pour fondamentales au stade actuel
du développement du droit de la sécurité sociale. Cela justifie de suivre, pour
le droit aux allocations d’aide sociale, l’opinion qui se dégage desdits arrêts
quant à la qualification du droit aux prestations d’assurance sociale, à savoir
que l’intervention étatique ne suffit pas à établir l’inapplicabilité de
l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
Comme dans les
deux causes susmentionnées, d’autres considérations militent en l’occurrence
pour la conclusion opposée. La plus importante d’entre elles réside dans la
circonstance que malgré les aspects de droit public signalés par le
Gouvernement, Mme Salesi ne se voyait pas concernée dans ses rapports avec
l’administration en tant que telle, usant de prérogatives discrétionnaires;
atteinte dans ses moyens d’existence, elle invoquait un droit subjectif de
caractère patrimonial, résultant des règles précises d’une loi donnant effet à
la Constitution (paragraphe 10 ci-dessus).
La protection de ce droit fondamental se trouve du
reste organisée de telle sorte qu’au stade judiciaire, les litiges le
concernant ressortissent à la compétence de la juridiction ordinaire, le juge
du travail (pretore del lavoro).
En résumé, la Cour ne discerne aucune raison
convaincante de distinguer entre le droit de Mme Salesi aux prestations d’aide
sociale et les droits aux prestations d’assurance sociale dont se prévalaient
Mme Feldbrugge et M. Deumeland.
L’article 6 par. 1
(art. 6-1) s’applique donc en l’espèce.
B. Sur
l’observation de l’article 6 par. 1 (art. 6-1)
20. Reste à savoir
s’il y a eu ou non dépassement du "délai raisonnable".
Requérante et Commission répondent par l’affirmative,
le Gouvernement par la négative.
21. La période à considérer a commencé le 28 février
1986, avec l’assignation du ministre de l’Intérieur devant le juge d’instance
de Rome, pour s’achever le 10 mars 1992, date du dépôt de l’arrêt de la Cour de
cassation (voir en dernier lieu l’arrêt Salerno c. Italie du 12 octobre 1992,
série A no 245-D, p. 55, par. 18). Elle s’étend donc sur un peu plus de six ans.
22. Le caractère
raisonnable de la durée d’une procédure s’apprécie à l’aide des critères qui se
dégagent de la jurisprudence de la Cour et suivant les circonstances de
l’espèce, lesquelles commandent en l’occurrence une évaluation globale.
23. Le Gouvernement excipe du comportement de la
requérante. Elle n’aurait à aucun moment réclamé un traitement plus rapide de
sa cause; en négligeant en outre de notifier le jugement du 24 mai 1989 au
ministre de l’Intérieur, elle l’aurait empêché de se pourvoir en cassation dans
le délai "court" de soixante jours (arrêt Cesarini c. Italie du 12
octobre 1992, série A no 245-B, p. 25, par. 11). A quoi s’ajouterait
la surcharge de travail du tribunal de Rome.
24. La Cour relève d’abord, avec la Commission et
l’intéressée, que l’affaire n’était pas complexe et que l’attitude de Mme
Salesi n’a pas substantiellement contribué à la durée de la procédure. Celle-ci
se déroula à un rythme normal devant le pretore, mais non par la suite. En
effet, l’instance d’appel demeura en sommeil plus de deux ans: le 5 mai 1987,
le président du tribunal fixa au 24 mai 1989 la date de l’audience devant la
chambre compétente. On comprend mal, de surcroît,
qu’il ait fallu plus de huit et dix mois, respectivement, pour connaître, par
leur dépôt au greffe, les motifs du jugement dudit tribunal et de l’arrêt de la
Cour de cassation. Quant à l’argument tiré de l’encombrement du rôle de la
juridiction d’appel, il ne faut pas oublier que l’article 6 par. 1 (art. 6-1)
astreint les États contractants à organiser leur système judiciaire de manière
à permettre à leurs cours et tribunaux de remplir chacune de ses exigences
(voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Tusa c. Italie du 27 février 1992,
série A no 231-D, p. 41, par. 17).
25. Dès lors, et
eu égard à l’enjeu du litige pour la requérante, la Cour ne saurait estimer
"raisonnable" le laps de temps écoulé en l’espèce.
Il y a donc eu violation
de l’article 6 par. 1 (art. 6-1).
II. SUR
L’APPLICATION DE L’ARTICLE 50 (art. 50)
26. D’après
l’article 50 (art. 50),
"Si la
décision de la Cour déclare qu’une décision prise ou une mesure ordonnée par
une autorité judiciaire ou toute autre autorité d’une Partie Contractante se
trouve entièrement ou partiellement en opposition avec des obligations
découlant de la (...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne
permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de cette décision ou de cette
mesure, la décision de la Cour accorde, s’il y a lieu, à la partie lésée une
satisfaction équitable."
A. Dommage
27. Mme Salesi
revendique d’abord 7 000 000 lires italiennes pour dommage matériel et 4 000
000 pour tort moral.
Selon le
Gouvernement, elle n’a subi aucun préjudice matériel: elle aurait pu solliciter
l’exécution du jugement de première instance et de plus elle a obtenu la
reconnaissance du droit à l’allocation litigieuse ainsi qu’aux arriérés
réévalués et majorés des intérêts légaux.
Quant au tort
moral, le simple constat d’une violation fournirait en soi, le cas échéant, une
satisfaction équitable suffisante aux fins de l’article 50 (art. 50).
28. Avec le délégué de la Commission, la Cour considère
que l’intéressée a éprouvé un préjudice certain et que ses demandes n’ont rien
d’excessif, en conséquence de quoi elle les accueille.
B. Frais et dépens
29. Mme Salesi réclame aussi 7 140 000 lires pour ses
frais et dépens relatifs à la procédure suivie devant les organes de la
Convention.
En l’absence
d’objections de la part du Gouvernement, la Cour accorde en entier le montant
revendiqué.
PAR CES MOTIFS, LA
COUR, A L’UNANIMITE,
1. Dit que
l’article 6 (art. 6) s’applique en l’espèce et a été violé;
2. Dit que l’État
défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois, 11 000 000 (onze
millions) lires italiennes pour dommage et 7 140 000 (sept millions cent
quarante mille) pour frais et dépens.
Fait en français
et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de
l’Homme, à Strasbourg, le 26 février 1993.
Rudolf BERNHARDT
Président
Marc-André EISSEN
Greffier
* L'affaire porte
le n° 11/1992/356/430. Les deux premiers chiffres en indiquent le rang
dans l'année d'introduction, les deux derniers la place sur la liste des
saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la
Commission) correspondantes.
** Tel que l'a
modifié l'article 11 du Protocole n° 8 (P8-11), entré en vigueur le 1er janvier
1990.
* Affaires nos
8/1992/353/427 à 10/1992/355/429 et 12/1992/357/431 à 14/1992/359/433.
* Note du greffier:
pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée
(volume 257-E de la série A des publications de la Cour), mais on peut se le
procurer auprès du greffe.